Proposition
Ny kärnkraft i Sverige – ett första steg
≈ 8 959 ord · ca 45 min lästid
Sammanfattning
Ny kärnkraft i Sverige – ett första steg
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 28 september 2023
Ulf Kristersson
Paulina Brandberg
(Klimat- och näringslivsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas förslag som syftar till att utvidga förutsättningarna för att tillåta uppförande och drift av nya kärnkraftsreaktorer. Förslagen innebär att bestämmelsen i miljöbalken som anger att regeringen endast får tillåta en ny kärnkraftsreaktor om den ersätter en permanent avstängd reaktor och uppförs på en plats där någon av de befintliga reaktorerna är lokaliserad tas bort. Det ska vara möjligt att tillåta fler än tio reaktorer i drift samtidigt och på andra platser än tidigare. En följdändring föreslås i en bestämmelse i lagen om kärnteknisk verksamhet som innehåller en hänvisning till förbuden i miljöbalken. Övriga förutsättningar för anläggningar för kärnteknisk verksamhet och tillåtlighetsprövning av kärnkraftsreaktorer påverkas inte av förslagen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.
Innehållsförteckning
1Förslag till riksdagsbeslut
Regeringens förslag
- Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
- Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
2Lagtext
| Lagtext | ||
| Regeringen har följande förslag till lagtext. | ||
| 2.1 | Förslag till lag om ändring i miljöbalken | |
Härigenom föreskrivs att 17 kap. 6 a § miljöbalken1 ska upphöra att gälla vid utgången av december 2023.
Fotnoter
- Senaste lydelse av 17 kap. 6 a § 2010:945.
2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 5 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet1 ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
|---|---|
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3– | |
5 §§ miljöbalken tillämpas. prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkrafts- reaktor ska även 17 kap. 6 a § | Vid 5 §§ miljöbalken tillämpas. |
miljöbalken tillämpas.
Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 6 kap. 14 § strålskyddslagen (2018:396).
Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan Sverige och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i Sverige.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
1Lagen omtryckt 1992:1536.
Fotnoter
- Senaste lydelse 2018:1415.
3Ärendet och dess beredning
är sysselsatta i verksamhet med strålning och allmänheten i omgivande miljö.
Miljöbalken reglerar bland annat skyddet mot den inverkan som miljöfarlig verksamhet kan ha på miljön och människors hälsa. Kärnteknisk verksamhet utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken. Tillstånd för kärnkraftsreaktorer krävs enligt 21 kap. 7 § miljöprövningsförordningen (2013:251). För intag och utsläpp av kylvatten från kärnkraftsreaktorer gäller också bestämmelserna om vattenverksamhet, som regleras i miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För vattenverksamhet krävs tillstånd om inte något annat följer av de undantag från tillståndsplikten som anges i balken.
4.2Från förbud till begränsning av nya kärnkraftsreaktorer
I propositionen Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte (prop. 2009/10:172) föreslog regeringen ändringar i miljöbalken och kärntekniklagen för att ge förutsättningar för det som kallades ett generationsskifte i det svenska kärnkraftsbeståndet. I propositionen föreslogs att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling skulle upphävas och att förbudet i kärntekniklagen mot att meddela tillstånd till att uppföra en kärnkraftsreaktor skulle tas bort. I propositionen lämnades bland annat förslag till bestämmelser som i stället skulle medföra ett förbud mot att ge tillstånd till uppförande och drift av en ny kärnkraftsreaktor om den inte endast skulle ersätta en av de befintliga reaktorerna. Riksdagen biföll propositionen (bet. 2009/10:NU26, rskr. 2009/10:359).
Ändringarna, som trädde i kraft den 1 januari 2011, innebar bland annat att 17 kap. 6 a § i miljöbalken infördes. Bestämmelsen anger tre förutsättningar som måste vara uppfyllda för att regeringen ska tillåta en ny kärnkraftsreaktor. Den första förutsättningen är att den nya reaktorn är avsedd att ersätta en kärnkraftsreaktor som efter den 31 maj 2005 har varit i drift för att utvinna kärnenergi. Den andra förutsättningen är att den kärnkraftsreaktor som ersätts kommer att vara permanent avstängd när den nya reaktorn tas i kommersiell drift. Definitionen av permanent avstängd kärnkraftsreaktor finns i 2 § 4 kärntekniklagen. I bestämmelsen anges att en permanent avstängd kärnkraftsreaktor är en reaktor där verksamheten med elproduktion har upphört och inte kommer att återupptas eller som inte har levererat el till elnätet de senaste fem åren. Den tredje förutsättningen är att den nya kärnkraftsreaktorn uppförs på en plats där en kärnkraftsreaktor efter den 31 maj 2005 har varit i drift för att utvinna kärnenergi.
Av förarbetena framgår att med ordet plats avses det område för kärnkraftsanläggningen som enligt kommunens detaljplan är avsatt för industri-eller energiändamål etc. Vad som är den mest lämpliga lokaliseringen av en ny reaktor får bedömas med hänsyn till förhållandena på respektive plats. Vidare framgår att det inte är givet att den gällande detaljplanen medger uppförande av en ny reaktor på den plats som är mest lämplig från säkerhets-och miljösynpunkt. Det kan därför behövas en ny
detaljplan som omfattar ett större område för industri- eller energiändamål än tidigare. Avsikten får dock inte vara att exploatera ett helt nytt industriområde i kommunen, utan det mark- och vattenområde som behövs för den nya reaktorn ska vara beläget i anslutning till det befintliga området (se prop. 2009/10:172 s. 30).
Av 4 kap. 3 § miljöbalken framgår att anläggningar för kärnteknisk verksamhet inte får komma till stånd inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Brofjorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde samt på Öland. Dessa områden omfattar inte de platser där de befintliga kärnkraftverken, Ringhals, Oskarshamn och Forsmark, är belägna. Syftet med bestämmelsen är att skydda de s.k. obrutna kustområden mot sådana industriella och andra anläggningar som ska tillåtlighetsprövas av regeringen. Bestämmelsen infördes ursprungligen i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) och har ett betydligt bredare fokus än bestämmelsen i 17 kap. 6 a § miljöbalken som endast avser anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Bestämmelsen i 4 kap. 3 § miljöbalken omfattar, förutom anläggningar för kärnteknisk verksamhet, även större industriella anläggningar, såsom bland annat stålmassa- och kemikalieindustrier, och vindkraftsparker. Av 4 kap. 4 § miljöbalken, som anger skyddet för de s.k. högexploaterade kustområdena, framgår att anläggningar för kärnteknisk verksamhet endast får komma till stånd inom dessa områden på de platser där det redan finns sådana anläggningar. Bestämmelsen är tillämplig inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergarn och Storsudret på Gotland samt på Fårö. Även denna bestämmelse har sitt ursprung i naturresurslagen och omfattar flera större industriella anläggningar som enligt bestämmelserna i 17 kap. miljöbalken kan komma att tillåtlighetsprövas av regeringen. Till skillnad från bestämmelsen i 4 kap. 3 § miljöbalken omfattar denna bestämmelse dock inte anläggningar för vindkraft.
4.3Regeringens tillstånds- och tillåtlighetsprövning
Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken ska regeringen pröva tillåtligheten av bland annat nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen. Detta inkluderar nya kärnkraftsreaktorer. Regeringens tillåtlighetsprövning, som görs inom ramen för en prövning av tillstånd enligt miljöbalken, ger ett långtgående utrymme för att vid en prövning av en ny kärnkraftsreaktor avgöra tillåtligheten med hänsyn till om verksamheten är önskvärd från
prövning. Efter regeringens prövning fortsätter tillståndsprocessen vid domstolen. Regeringens prövning följer i princip samma regler som annan tillståndsprövning enligt miljöbalken och ska bland annat beakta balkens hänsynsregler och krav på bästa möjliga teknik. I samband med tillåtlighetsprövningen kan regeringen även föreskriva särskilda villkor till skydd för allmänna intressen.
En förutsättning för att regeringen ska få tillåta anläggningar för kärnteknisk verksamhet, inklusive kärnkraftsreaktorer, är att kommunfullmäktige tillstyrker det (17 kap. 6 § miljöbalken). Bestämmelsen innehåller den s.k. kommunala vetorätten mot bland annat kärnkraftsreaktorer. Regeringen kan alltså inte självständigt tillåta nya kärnkraftsreaktorer.
Uppförande, innehav och drift av en ny kärnkraftsreaktor kräver också tillstånd enligt kärntekniklagen. En kärnkraftsreaktor är enligt 2 § kärntekniklagen en kärnteknisk anläggning. Drift av en kärnteknisk anläggning utgör enligt 1 § kärntekniklagen kärnteknisk verksamhet, för vilken det enligt 5 § krävs tillstånd. En ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen prövas primärt av regeringen enligt samma bestämmelse. Strålsäkerhetsmyndigheten bereder en ansökan om att bygga, inneha och driva en kärnteknisk anläggning innan den överlämnas med ett yttrande till regeringen. Utöver tillståndsreglerna anges i kärntekniklagen ett antal skyldigheter för tillståndshavaren. Om vissa angivna skyldigheter åsidosätts kan tillståndet återkallas.
Enligt 5 b § kärntekniklagen ska 2 kap. och 5 kap.
Miljöbalkens hänsynsregler innebär bland annat krav på kunskap med hänsyn till verksamhetens art och omfattning samt krav på att vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Hänsynsreglerna innehåller också krav på bästa möjliga teknik och det som kallas hushållnings- och kretsloppsprincipen, som ställer krav på hushållning med råvaror och att minimera avfall. Därtill kommer bland annat platsvalsregeln som innebär att det för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.
I 5 c § kärntekniklagen ställs också ett antal krav för prövningen av en kärnteknisk anläggning, inklusive kärnkraftsreaktorer. För det första anges att bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 3 kap. 11 och 12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken ska tillämpas. För det andra anges att frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap.
I fråga om prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor anges i 5 b § kärntekniklagen att 17 kap. 6 a § miljöbalken ska tillämpas. Bestämmelsen anger att en ny kärnkraftsreaktor enbart får tillåtas om den nya reaktorn är avsedd att dels ersätta en kärnkraftsreaktor som kommer att vara permanent avstängd när den nya reaktorn tas i kommersiell drift, dels uppföras på en plats där en kärnkraftsreaktor efter den 31 maj 2005 har varit i drift för att utvinna kärnenergi.
Den 25 augusti 2022 gav regeringen Strålsäkerhetsmyndigheten i uppdrag (M2022/01731) att se över vilken utveckling av regelverket och andra åtgärder som behövs för att det ska finnas förutsättningar att nyttja både befintlig och framtida kärnkraft. Uppdraget omfattar att identifiera behov av utveckling av de regler eller andra åtgärder som kan påverka förutsättningarna för nyttjande av befintlig och ny kärnkraft, som t.ex. små modulära reaktorer (s.k. SMR) baserad på såväl känd som ny reaktorteknik. Strålsäkerhetsmyndigheten ska även bland annat analysera förutsättningarna för tillståndsprövning av små modulära reaktorer, inklusive tillståndsprövning av flera reaktorer av en reaktortyp inför möjlig byggnation på en eller flera platser, samt hur internationell samverkan och harmonisering påverkar dessa. Resultatet av arbetet med att identifiera behoven av utveckling av de regler och andra åtgärder som kan påverka förutsättningarna för befintlig kärnkraft, inklusive eventuella förslag på vidare hantering och förslag på författningsändringar, har redovisats i en delredovisning den 28 februari 2023 (KN2023/02492). Övriga delar av uppdraget, som avser att identifiera behov av utveckling av de regler eller andra åtgärder som kan påverka förutsättningarna för nyttjande av framtida kärnkraftverk, redovisades den 9 augusti 2023 (KN2023/02492).
4.4Ett ökat behov av elproduktion
Två viktiga förändringar har skett sedan begränsningarna i 17 kap. 6 a § miljöbalken infördes, nämligen att elbehovet väntas öka markant och att utvecklingen inom kärnenergiområdet har gått mot mindre enheter, så kallade små modulära reaktorer.
Bakgrunden till att behovet av elektricitet förutses öka är att elektrifieringen av industrin och av transportsektorn, som behöver genomföras för att ersätta fossila bränslen, kan komma att kraftigt öka efterfrågan.
Sverige har också goda förutsättningar för att konkurrenskraftigt och klimatneutralt producera varor och tjänster. Det finns därmed ett behov av att bygga ut elproduktionen för att försäkra industrin tillgång till fossilfri energi. Det innebär att det kan finnas fördelar, både ur tekniskt och ekonomiskt perspektiv, med att bygga reaktorer på nya platser.
5Förbud mot att tillåta nya kärnkraftsreaktorer tas bort
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att det behövs en översyn av regleringen av beredskaps- och planeringszoner där skydd för allmänheten förbereds vid en kärnkraftsolycka om nya platser tas i anspråk för kärnkraft. Luleå kommun pekar på att nuvarande lagstiftning om räddningstjänst inte är anpassad till nya förutsättningar som små modulära reaktorer innebär.
Fortum Sweden AB anser att nationella kärnkraftssamordnare bör övervägas för att underlätta samspelet mellan kärnkraftsprojektörer, myndigheter och andra aktörer på central, regional och lokal nivå.
En betydande del av remissinstanserna anser att konsekvensutredningen är bristfällig. Flera remissinstanser noterar att det i konsekvensutredningen saknas analys av förslagens påverkan på risker för olyckor, väpnade attacker och sabotage. Sveriges Kommuner och Regioner och en majoritet av de kommuner som lämnat synpunkter noterar att konsekvensutredningen saknar en redogörelse för hur förslagen påverkar kommunernas beredskapsplanering inför eventuella olyckor och sabotage. Flera kommuner lyfter också fram behovet av resurser och kompetens för att hantera de frågor som kommunerna ansvarar för i samband med etablering (framtagande av planeringsunderlag och medverkan i prövningsprocesser), drift och avveckling av reaktorer. Även konsekvenserna av utökade krav på kontroll av dricksvatten som följer av närhet till reaktorer lyfts fram som en konsekvens av nya kärnkraftverk som behöver beaktas. Sveriges Kommuner och Regioner och majoriteten av de kommuner som yttrat sig betonar vikten av att det kommunala vetot blir kvar och anser att detta är en förutsättning för att nå framgång med etablering av kärnkraftverk på nya platser. Flera kommuner lyfter även fram vikten av att grannkommuner involveras i processen efter en etablering av nya kärnkraftverk även har påverkan utanför den kommun där etableringen sker. Stockholm stad anser att även kommuner och regioner i närområdet till en ny reaktor måste ge sitt godkännande.
Länsstyrelserna i Gävle och Uppsala län pekar på vikten av att länsstyrelsen har resurser att utföra sin partsroll i de kommande tillståndsprövningarna. Länsstyrelsen i Uppsala län lyfter också fram att länsstyrelsen tillsammans med kommunerna har en viktig roll i uppbyggnaden av en kärnkraftsanspassad krisorganisation i län med kärnkraft och vikten av att berörda myndigheter och kommuner har de resurser som krävs för att klara denna uppgift.
Stockholms universitet (juridiska fakulteten) och Stockholm kommun lyfter särskilt fram riskerna med tätortsnära lokaliseringar. Naturskyddsföreningen pekar på att det kan finnas en risk att satsningar på kärnkraft tränger undan satsningar på förnybar energi. Föreningen lyfter även fram miljökonsekvenserna av den för kärnkraften nödvändiga uranbrytningen som en faktor som måste beaktas. Föreningen anser vidare att även konsekvenserna för prövningssystemet på sikt behöver bedömas. Oskarshamns kommun, Länsstyrelsen i Uppsala län och Kärnkraftskommunerna pekar på fördelarna med att bygga nya reaktorer inom platser där det idag finns kärnkraftsreaktorer då det inom dessa kommuner finns detaljplaner som tillåter kärnkraft, färdig infrastruktur och en lokal acceptans. Folkhälsomyndigheten efterlyser en redogörelse för och analys av påverkan på människors hälsa till följd av en utbyggnad av kärnkraften, inklusive konsekvenserna av den för kärnkraften nödvändiga uran-
kraftsreaktor en kärnteknisk anläggning. Uppförande, innehav eller drift av en kärnteknisk anläggning är en kärnteknisk verksamhet enligt 1 § kärntekniklagen. Övriga förutsättningar enligt miljöbalken och kärntekniklagen som ska tillämpas vid tillåtlighets- och tillståndsprövning för kärnteknisk verksamhet, inklusive kärnkraftsreaktorer, ändras inte genom regeringens förslag.
Ett flertal remissinstanser påtalar behov av att se över andra bestämmelser som är av betydelse vid en utbyggnad av kärnkraften.
Strålsäkerhetsmyndigheten har identifierat behov av översyn av regelverk inom ramen för regeringsuppdraget om utveckling av regelverk och andra åtgärder för befintlig och framtida kärnkraft, M2022/01731. Strålsäkerhetsmyndighetens redovisning kommer att beredas inom Regeringskansliet och planeras att tas om hand i fortsatta utredningar och regeringsuppdrag. Kammarkollegiet, Kärnavfallsfonden och Svensk Kärnbränslehantering AB pekar på behovet av att se över det nuvarande regelverket om omhändertagande av kärntekniska restprodukter och dess finansiering om det blir aktuellt att uppföra kärnkraftverk på nya platser. Regeringen vill betona att förberedelserna av nya ansökningar kommer ta tid och att det därför kommer att finnas tid att utreda och genomföra de författningsändringar som kan behövas för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall från nya anläggningar.
Några remissinstanser, som Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges advokatsamfund, har fört fram det kommunala vetot kan behöva ses över. Samtidigt har Sveriges Kommuner och Regioner och majoriteten av de kommuner som yttrat sig betonat vikten av att det kommunala vetot blir kvar och anser att detta är en förutsättning för att nå framgång med etablering av kärnkraftverk på nya platser. Några kommuner anser att grannkommuner kan behöva involveras i processen eller ge sitt godkännande. Enligt länsstyrelsen i Uppsala län kan det kommunala vetot leda till en stor belastning på prövningssystemet genom att kärnkraftsaktörer väljer att pröva flera lokaliseringar samtidigt och att det är tillräckligt att en utbyggnad av kärnkraften i ett första steg begränsas till befintliga platser.
Frågor om det kommunala vetot, om nationella kärnkraftssamordnare för att underlätta samspelet mellan kärnkraftsprojektörer, myndigheter och andra aktörer på olika nivåer och om översyn av tillståndsprocesser för kärnkraft och andra frågor som remissinstanser har lämnat synpunkter på kommer att hanteras av regeringen när kommande utredningar och regeringsuppdrag bereds.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap betonar att regleringen av beredskaps- och planeringszoner behöver ses över och Luleå kommun påpekar att lagstiftningen om räddningstjänst inte är anpassad till nya förutsättningar. Dessutom betonar kommunen vikten av att det, vid val av plats för nya reaktorer, tas hänsyn till verksamheter med beroenden gentemot totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet och annan samhällsviktig verksamhet. Några remissinstanser som Oskarshamns kommun, Länsstyrelsen i Uppsala län och Kärnkraftskommunerna pekar på fördelarna med att bygga nya reaktorer inom platser det idag finns kärnkraftsreaktorer då det inom dessa kommuner finns detaljplaner som tillåter kärnkraft, färdig infrastruktur och en lokal acceptans. Remissinstanserna pekar på viktiga frågor som kommer att hanteras vid den
stad och Malmö stad anser att förslagen inte är en lösning för att täcka elbehovet på kort sikt och därmed inte kommer att bidra till att Sveriges klimatmål för 2030 kan nås. Länsstyrelsen i Uppsala län menar att det bör utredas om det ökade elbehovet kan mötas med andra åtgärder än ny kärnkraft på nya platser, t.ex. solkraft, vindkraft eller om transmissionsnätet kan förbättras så att mer av elproduktionen i norra Sverige kan användas där behovet är som störst. Regeringen konstaterar att förslagen i denna proposition inte lägger fast att nya reaktorer ska byggas utan bara undanröjer legala hinder för de kraftproducenter som önskar investera i ny kärnkraft.
De remissinstanser som har avstyrkt förslagen har huvudsakligen pekat på risker för människors hälsa och miljön på grund av radioaktivt avfall, farliga avfallstransporter, miljökonsekvenser av en ökad uranbrytning och utsläpp av radioaktiva ämnen vid olyckor vid eller sabotage riktade mot kärnkraftsreaktorer. När det gäller dessa synpunkter och synpunkter på konsekvensutredningen i övrigt vill regeringen framhålla att nu aktuella författningsändringar endast avser upphävandet av förbudet i 17 kap. 6 a § miljöbalken mot att tillåta nya reaktorer som inte ersätter en permanent avstängd reaktor och som uppförs på andra platser än där det idag finns befintliga reaktorer. Övriga regler som gäller för kärnkraften, såsom kärntekniklagen, strålskyddslagen och miljöbalken med dess allmänna hänsynsregler, påverkas inte av de förslag som nu lämnas. Konsekvenserna av etableringar av nya reaktorer på fler platser än idag kommer att utredas och beskrivas närmare i det fortsatta arbetet. Konsekvenserna av en utbyggnad av kärnkraften för t.ex. beredskaps-och planeringszoner enligt lagen (2003:778) och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor kommer också att utredas och beskrivas inom ramen för detta arbete. Vad som i det enskilda fallet utgör en lämplig lokalisering utifrån
Därför menar regeringen att den remitterade promemorian uppfyller kravet på underlag inom ramen för beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen för de ändringar som föreslås här för ett första steg för ny kärnkraft.
6Ikraftträdande-och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2024.
Regeringens bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Få remissinstanser har haft synpunkter på ikraft-trädandet. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att ikraftträdandet av ändringarna ska skjutas fram till dess att finns ett underlag som klarlägger vilka förutsättningar som ska gälla för bland annat ansvar för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall från de nya anläggningarna. Ingen av remissininstanserna har framfört synpunkter om behov av övergångsbestämmelser.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelserna innebär att vissa begränsningar mot att tillåta nya kärnkraftsreaktorer upphör att gälla. Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 januari 2024, för att ge marknaden tydliga planeringsförutsättningar. Vad gäller Länsstyrelsen i Kalmar läns synpunkt om att ikraftträdandet av lagändringarna bör flyttas fram vill regeringen framhålla att förberedelserna av nya ansökningar kommer ta tid och att det därför kommer att finns tid att utreda och genomföra de författningsändringar som kan behövas framöver för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall från nya anläggningar. Ansvar för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall regleras idag i kärntekniklagen och kommer även att omfatta nya reaktorer. Det finns därför inte anledning att flytta fram ikraftträdandet.
Eftersom förutsättningarna för tillåtlighets- och tillståndsprövningen enligt miljöbalken och kärntekniklagen inte förändras i övriga delar saknas behov av övergångsbestämmelser.
7Konsekvenser
Förslagen innebär att regeringen ges förutsättningar att tillåta en ny kärnkraftsreaktor som inte enbart ersätter en äldre reaktor eller som inte är avsedd att uppföras på en plats där en reaktor har varit i drift. Övriga förutsättningar enligt miljöbalken och kärntekniklagen som ska tillämpas vid tillåtlighets- och tillståndsprövning för kärnteknisk verksamhet, inklusive kärnkraftsreaktorer, ändras inte genom regeringens förslag.
Genom att förbudet mot att tillåta nya kärnkraftsreaktorer som inte enbart ersätter befintliga tas bort, öppnas nya möjligheter för en utökad elproduktion i Sverige. Det öppnar för möjligheten att expandera kraftsystemet och att genomföra expansionen mer kostnadseffektivt. Därmed underlättas elektrifieringen av bland annat transportsektorn och industrin. Eftersom elektrifieringen är ett viktigt verktyg för klimatomställningen innebär ändringen även att klimatarbetet underlättas.
Kärnkraften har potential att producera de stora mängder fossilfri el som klimatomställningen kräver. En ökad tillgång på kärnkraftsel stärker också leveranssäkerheten i det svenska elsystemet. Kärnkraft är planerbar och har dessutom förutsättningar att bidra med nyttor såsom svängmassa och reglerförmåga till elsystemet. Med ökad planerbar elproduktion förbättras även förutsättningarna att ansluta mer intermittent elproduktion såsom vindkraft till elsystemet.
7.1Kommuner och regioner
Kommunfullmäktiges tillstyrkande krävs även fortsättningsvis för att regeringen ska få tillåta anläggningar för kärnteknisk verksamhet, inklusive kärnkraftsreaktorer.
Förändringen gör det möjligt för företag som vill bedriva kärnteknisk verksamhet att etablera sig i fler kommuner. Det innebär också en möjlighet att göra dessa kommuner attraktiva även för andra verksamheter än kärnkraftsindustrin, exempelvis för verksamheter som behöver värme eller vätgas som kan produceras av en kärnkraftsreaktor.
Om förslagen leder till nya tillståndsansökningar får detta betydelse för kommunerna i deras roll som företrädare för allmänna intressen inom kommunen i tillståndsprocesserna (22 kap. 6 § miljöbalken). Förslagen får, som Sveriges Kommuner och Regioner och flera av de kommuner som yttrat sig påtalat, konsekvenser för beredskapsplaneringen vid krissituationer om förslagen leder till att nya reaktorer kommer till stånd.
Framförda synpunkter om hur kommunerna och regionerna på olika sätt kan påverkas av ansökningar om tillstånd för och etableringar av nya kärnkraftsreaktorer kommer att fångas upp och hanteras i det fortsatta arbetet med utredningar och regeringsuppdrag för att nya kärnkraftsreaktorer på nya platser ska bli verklighet.
7.2Domstolar och andra myndigheter
Förslagen kan leda till nya ansökningar om tillstånd att få bygga kärnkraftsreaktorer och kan därför få konsekvenser för Strålsäkerhetsmyndighetens verksamhet som tillsynsmyndighet, eftersom en sådan ansökan ska granskas av myndigheten. Kostnaderna för Strålsäkerhetsmyndighetens granskning av en eventuell tillståndsansökan finansieras genom avgifter som betalas av sökanden i enlighet med förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten.
Om förslagen leder till nya tillståndsansökningar kan det ha betydelse för mark-och miljödomstolarna, som prövar tillståndsansökningar enligt miljöbalken beträffande miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet för kärnkraftsreaktorer. Regeringens tillåtlighetsprövning görs som en del i mark-och miljödomstolens tillståndsprövning. Domstolen bereder målet och yttrar sig över ansökan i samband med att målet överlämnas till regeringen för prövning. Ärenden i denna målkategori är i regel omfattande och komplexa och tar därför stora resurser i anspråk hos domstolarna. I förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken finns regler om prövnings-och tillsynsavgifter som gäller för kärnkraftsreaktorer. Även länsstyrelserna och övriga myndigheter som har en partsroll i tillståndsprocesserna (22 kap. 6 § miljöbalken) påverkas om förslagen leder till nya tillståndsansökningar. Om förslagen leder till att nya reaktorer kommer till stånd kan detta även få konsekvenser för länsstyrelserna i de fall det blir aktuellt att bygga upp en ny kärnkraftsanpassad beredskapsorganisation inom ett län.
Med anledning av att förslagen endast påverkar bestämmelserna om tillåtligheten av nya kärnkraftsreaktorer, utan att påverka övriga bestämmelser om anläggningar för kärnteknisk verksamhet, bedöms förslagen inte medföra att antalet ansökningar om att få uppföra, inneha eller driva sådana anläggningar för kärnteknisk verksamhet ökar i närtid. Det kommer att ta tid för potentiella verksamhetsutövare att identifiera lämpliga platser för nya kärnkraftsreaktorer. Förslagen bedöms alltså inte i nuläget medföra några ökade kostnader för domstolarna eller myndigheterna. Konsekvenser för domstolar och andra myndigheter till följd av nya ansökningar kommer att analyseras och hanteras i det fortsatta arbetet.
Förslagen bedöms inte medföra några andra konsekvenser för domstolarna och myndigheterna.
7.3Företag
För företagare berör förslagen i första hand den som har intresse av att ansöka om tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor.
Lagändringarna öppnar för att företag kan inleda ett konkret arbete för att förbereda för reaktorer på nya platser och utåt informera om dessa. Med anledning av att förslagen endast påverkar bestämmelserna om tillåtligheten av kärnkraftsreaktorer, utan att påverka övriga bestämmelser om anläggningar för kärnteknisk verksamhet, är förutsättningarna för att ansöka om tillstånd för kärnteknisk verksamhet i övrigt oförändrade.
Investeringar i kärnteknisk verksamhet är långsiktiga. Tillstånden för verksamheten förutsätter finansiering för nedmonteringen av reaktorerna och för omhändertagande av det radioaktiva avfall som uppstår under drift och rivning. Tidshorisonten för en investering i en kärnkraftsreaktor är därför lång. Förslagen ger tydliga planeringsförutsättningar för företag som vill investera i sådan verksamhet.
7.4Miljö, klimat och människors hälsa
Förslagen har i sig ingen direkt påverkan på miljön, klimatet eller människors hälsa. Att det får byggas nya kärnkraftsreaktorer ger dock förbättrade förutsättningar för att genomföra elektrifieringen av transportsektorn och industrin som är beroende av ett starkt kraftsystem. Att kunna bygga kärnkraftsreaktorer på nya platser öppnar för ny planering av kraftsystemet, vilket kan sänka systemkostnaden. Det finns stora förväntningar på att elektrifiering av fordon och industriprocesser ska ge stora utsläppsminskningar i sektorer som idag är beroende av fossila bränslen. Industrin och transportsektorn är i fokus, men även andra sektorer kan dra stor nytta av en utökad elproduktion och få möjlighet att ställa om till verksamheter som medför lägre utsläpp och klimatpåverkan.
Möjligheten att ansöka om tillstånd för kärnkraftsreaktorer på nya platser öppnar också för att använda reaktorerna för att producera värme.
En ökad användning av kärnkraft skulle innebära att mängden använt kärnbränsle och kärnavfall som behöver tas om hand ökar. Kärnkraftsreaktorer ger upphov till såväl kortlivat som långlivat låg-och medelaktivt avfall, men även kortlivat och långlivat högaktivt avfall. Radioaktivt avfall från driften av kärnkraftsreaktorer och andra kärntekniska anläggningar behöver omhändertas i slutförvar. Nya och fler kärnkraftsreaktorer kan därför medföra behov av nya eller utvidgade slutförvar för både kortlivat och långlivat radioaktivt avfall. Även nya eller utvidgade mellanlager kan behövas.
Själva byggandet av en ny reaktor och ytterligare slutförvar skulle medföra påfrestningar på miljön när det gäller t.ex. schaktmassor, buller och transporter, liksom vid uppförande av andra stora industrianläggningar. Det kan också få påverkan på människors hälsa och miljön i områden där anläggningarna kommer att finnas, t.ex. användning av kylvatten vilket kan påverka vattenmiljön, transporter och buller. Påverkan på miljö, klimat och människors hälsa är dock utgångspunkten i den individuella tillståndsprövning som föregår en anläggnings uppförande.
8Författningskommentar
8.1Förslaget till lag om ändring i miljöbalken
Ändringen innebär att 17 kap. 6 a § miljöbalken upphör att gälla vid utgången av december 2023. Övervägandena finns i avsnitt 5.
Det innebär att regeringen inte längre är förhindrad att tillåta en ny kärnkraftsreaktor som inte ersätter en permanent avstängd reaktor och uppförs på en plats där någon av de befintliga reaktorerna är lokaliserad. Ändringen påverkar inte det förbud mot nya reaktorer på andra platser än där det idag finns anläggningar för kärnteknisk verksamhet inom de områden som avses i 4 kap. 3 och 4 §§ miljöbalken, se avsnitt 4.2.
8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
5 b § Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2 kap. och 5 kap.
Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 6 kap. 14 § strålskyddslagen (2018:396).
Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan Sverige och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i Sverige.
Paragrafen anger vilka bestämmelser i miljöbalken som ska tillämpas vid prövning av ärenden enligt lagen och reglerar vissa andra förutsättningar för tillstånd enligt lagen. Övervägandena finns i avsnitt 5.
Ändringen i första stycket innebär att den nuvarande andra meningen, som anger att 17 kap. 6 a § miljöbalken ska tillämpas vid prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor, tas bort. Ändringen är en konsekvens av att 17 kap. 6 a § miljöbalken upphävs.
Bilaga 1Sammanfattning av lagförslagen i promemorian
Bilaga 2Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 17 kap. 6 a § miljöbalken1 ska upphöra att gälla vid utgången av december 2023.
1Senaste lydelse av 17 kap. 6 a § 2010:945.
Bilaga 2
Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 5 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
|---|---|
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3– | |
5 §§ miljöbalken tillämpas. prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkrafts- reaktor ska även 17 kap. 6 a § | Vid 5 §§ miljöbalken tillämpas. |
miljöbalken tillämpas.
Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 6 kap. 14 § strålskyddslagen (2018:396).
Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan Sverige och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i Sverige.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
Fotnoter
- Senaste lydelse 2018:1415.
Bilaga 3Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss har yttranden kommit in från Affärsverket svenska kraftnät, Chalmers tekniska högskola,
Därutöver har yttrande inkommit från Folkkampanjen mot kärnkraft och kärnvapen i Sundsvall, Greenpeace, Göteborgs universitet (Handelshögskolan), Kungliga Örlogsmannasällskapet, Kävlinge kommun, Miljöpartiet de gröna i Gävle och Miljöpartiet de gröna i Uppsala län.
Följande remissinstanser har inte svarat på remissen eller angett att de avstår ifrån att yttra sig: Alvesta kommun, Borgholms kommun, Borås kommun, Cyclife Sweden AB, Falkenbergs kommun, Föreningen Teknikföretagen i Sverige, Havs- och vattenmyndigheten, Härnösands kommun, Jönköpings kommun, Mellansvensk kraftgrupp AB, Nyköpings kommun, Näringslivets Regelnämnd (NNR), OKG Aktiebolag, Opinionsgruppen för säker slutförvaring Östhammar (Oss), Piteå kommun, RISE Research Institutes of Sweden AB, Riksdagens ombudsmän, Skellefteå kommun, Skellefteå Kraft AB, Structor Miljöbyrån Stockholm AB, Sjöbo kommun, Svenskt vatten, Sveriges Hamnar, Teknikföretagen, Västerås kommun, och Örnsköldsviks kommun.
Bilaga 4Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 17 kap. 6 a § miljöbalken1 ska upphöra att gälla vid utgången av december 2023.
1Senaste lydelse av 17 kap. 6 a § 2010:945.
Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 5 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet1 ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
|---|---|
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3– | |
5 §§ miljöbalken tillämpas. prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkrafts- reaktor ska även 17 kap. 6 a § | Vid 5 §§ miljöbalken tillämpas. |
miljöbalken tillämpas.
Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 6 kap. 14 § strålskyddslagen (2018:396).
Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan Sverige och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i Sverige.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
1Lagen omtryckt 1992:1536.
2Senaste lydelse 2018:1415.
Bilaga 5Lagrådets yttrande
Med det sagda har Lagrådet inga invändningar mot lagförslagen.
Klimat- och näringslivsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 september 2023
Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Svantesson, Ankarberg Johansson, J Pehrson, Jonson, Forssmed, Tenje, Forssell, M Persson, Wykman, Kullgren, Brandberg, Bohlin, Carlson
Föredragande: statsrådet Brandberg
Regeringen beslutar proposition Ny kärnkraft i Sverige – ett första steg