Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att underhållsstöd ska dras in om den bidragsskyldiga föräldern har fullgjort sin betalningsskyldighet gentemot Försäkringskassan under minst tolv månader i följd. Förslaget innebär att den tid som den bidragsskyldiga föräldern ska fullgöra sin betalningsskyldighet gentemot Försäkringskassan innan indragning kan ske förlängs med sex månader. Om det finns särskilda skäl, ska underhållsstöd ändå lämnas. Ett beslut om underhållsstöd på grund av särskilda skäl föreslås gälla under en tidsperiod om minst sex månader och högst fyra år. Efter att en tidsperiod med underhållsstöd på grund av särskilda skäl har löpt ut ska underhållsstöd lämnas med stöd av det underliggande beslutet om att bevilja underhållsstöd (grundbeslutet), om förutsättningarna för sådant stöd fortfarande är uppfyllda. Syftet med förslagen är att underlätta för föräldrar att komma överens i frågor som rör barnets försörjning och stärka tryggheten i situationer där det bör undvikas att föräldrarna har kontakt.

Det föreslås även en bestämmelse om skyldighet för Försäkringskassan att underrätta alla berörda personer om beslut om underhållsstöd på grund av särskilda skäl.

1Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Bestämmelserna i 18 kap. 9 a § i den nya lydelsen tillämpas även på

betalningar som har gjorts till Försäkringskassan från och med den 1 augusti 2021. Detta gäller dock inte betalningar som före ikraftträdandet har beaktats vid beslut om att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl.

3.För betalningar som har gjorts till Försäkringskassan under minst sex månader i följd före ikraftträdandet gäller fortfarande 18 kap. 9 a § i den äldre lydelsen. Om Försäkringskassan efter ikraftträdandet beslutar att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl i dessa fall, ska dock de nya bestämmelserna i 18 kap. 9 a § andra och tredje styckena tillämpas.

3Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd (dir. 2018:97). Utredningen har antagit namnet Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (BUMS). Den 13 februari 2020 beslutade regeringen tilläggsdirektiv till utredningen. Utredaren fick i uppdrag att även utreda hur tillämpningen av de särskilda skälen inom underhållsstödet kan förtydligas och få ett vidare tillämpningsområde utifrån syftet med regleringen (dir. 2020:14). Tillläggsuppdraget skulle redovisas senast den 10 juni 2020.

Utredningen överlämnade den 9 juni 2020, i enlighet med tilläggsuppdraget, promemorian En justerad indragningsbestämmelse i underhållsstödet. Ett utdrag ur sammanfattningen av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remitterats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Socialdepartementet (S2020/05216).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 22 april 2021 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.2 och 6 och i författningskommentaren. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter.

4Bakgrund

4.1Barns rättigheter och rätt till underhåll

4.1.1Barnkonventionen och barns rättigheter

Vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn ska det finnas ett tydligt barnrättsperspektiv. Denna grundsyn kommer till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Barnkonventionen omfattar såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter för barn. Barnkonventionen sätter barnet i fokus vid beslut eller åtgärder som kan beröra barn i olika sammanhang. Det innebär att ansvarig beslutsfattare inför ett beslut eller en åtgärd ska överväga om beslutet eller åtgärden berör barnet och i så fall på vilket sätt (barnperspektiv). Om en åtgärd eller ett beslut bedöms få konsekvenser för barn, ska hänsyn tas till de mänskliga rättigheter som barn har enligt bland annat barnkonventionen.

I juni 2018 röstade riksdagen för regeringens förslag att göra barnkonventionen till svensk lag. Beslutet ska ses som ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen. Barnets rättigheter ska beaktas vid avvägningar och bedöm-ningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. Lagen

(2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020.

I barnkonventionen finns fyra grundprinciper som inte bara har egna självständiga betydelser utan som också ska genomsyra de övriga bestämmelserna i konventionen. Dessa principer kommer till uttryck i bestämmelserna om icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att komma till tals och få sin mening respekterad (artikel 12). Vad gäller principen om barnets bästa stadgas att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). Vidare anges i artikeln att konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet, och ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder (artikel 3.2). Barnets rätt fick år 2011 grundlagsstöd i Sverige. I regeringsformen anges att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara (1 kap. 2 § femte stycket). Att säkerställa barns rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn innebär att ha ett barnrättsperspektiv. Barn har också rättigheter som följer av andra konventioner, bland annat av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Beslut och åtgärder som har konsekvenser för barn måste också följas upp ur ett barnrättsperspektiv.

4.1.2Barns rätt till underhåll

Barnkonventionen slår vidare fast att varje barn så långt det är möjligt har rätt att bli omvårdat av sina föräldrar (artikel 7). Konventionsstaterna ska även göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska enligt konventionen ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran (artikel 18.1). Konventionsstaterna ska vidare erkänna varje barns rätt att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring, och ska vidta nödvändiga åtgärder för att förverkliga denna rätt. Förmånerna ska, där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för barnets underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån för barnet eller för dess räkning (artikel 26). Konventionen slår också fast att varje barn har rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling (artikel 27.1). Föräldrarna har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling (artikel 27.2). Konventionsstaterna ska i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och ska vid behov tillhan-dahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram (artikel 27.3). Kon-ventionsstaterna ska vidare vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom konventionsstaten och från utlandet (artikel 27.4).

Enligt föräldrabalken är föräldrar underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. En förälder som inte är vårdnadshavare och som inte heller bor varaktigt tillsammans med barnet är skyldig att betala underhållsbidrag. Även en förälder som är vårdnadshavare gemensamt med den andra föräldern kan vara skyldig att betala underhållsbidrag. Detta är fallet om barnet bor varaktigt tillsammans med endast den andra föräldern. Underhållsbeloppet fastställs genom dom eller genom avtal mellan berörda parter.

4.2Gällande bestämmelser om underhållsstöd

Om en bidragsskyldig förälder av olika anledningar inte fullgör sin underhållskyldighet enligt föräldrabalken garanterar samhället, genom underhållsstödet och det förlängda underhållsstödet, att barn till särlevande föräldrar får ett visst underhåll. För rätt till underhållsstöd krävs bland annat att barnets föräldrar inte bor tillsammans samt att barnet är folkbokfört och bor varaktigt hos endast en förälder (boföräldern) som är bosatt i Sverige. Ett barn som har fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd om han eller hon går i grundskola, gymnasium eller motsvarande på heltid. Förlängt underhållsstöd lämnas längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år. Även ett barn som varaktigt bor och är folkbokfört hos särskilt förordnade vårdnadshavare har rätt till underhållsstöd och förlängt underhållsstöd.

Underhållsstöd kan lämnas som fullt underhållsstöd eller utfyllnadsbidrag och betalas ut av Försäkringskassan månadsvis i förskott. Drygt 200 000 barn hade underhållsstöd under 2020. Fullt underhållsstöd är 1 573 kronor i månaden till och med månaden när barnet fyller 11 år, därefter 1 723 kronor till och med månaden när barnet fyller 15 år och 2 073 kronor efter att barnet har fyllt 15 år. Från och med juni 2021 höjs underhållsstödet till 1 673 kr i månaden till och med månaden när barnet fyller 11 år, därefter 1 823 kronor till och med månaden när barnet fyller 15 år och 2 223 kronor efter att barnet har fyllt 15 år. När stödet lämnas i form av utfyllnadsbidrag görs en avräkning för det underhåll som den bidragsskyldiga föräldern enligt Försäkringskassans beräkningar har möjlighet att betala direkt till boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd, den studerande. Ingen av föräldrarna är betalningsskyldig när underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag.

När fullt underhållsstöd lämnas för ett barn ska den bidragsskyldiga föräldern betala ett belopp till Försäkringskassan som högst motsvarar det stöd som lämnats till barnet. Betalningsskyldigheten fastställs av Försäkringskassan. Den bidragsskyldige ska betala det fastställda betalningsbeloppet senast den sista dagen i varje månad före den månad underhållsstödet avser.

Den 1 april 2016 infördes nya regler i socialförsäkringsbalken om att underhållsstöd inte längre ska lämnas om en bidragsskyldig förälder i minst sex månader i följd betalar ett fastställt betalningsbelopp till Försäkringskassan, om det inte finns särskilda skäl att ändå fortsätta lämna underhållsstöd.

4.3Indragningsbestämmelsen och 2016 års reform

En rad åtgärder har vidtagits för att få föräldrar att reglera underhållet på egen hand. I samband med 2016 års reform inom underhållsstödet fick Försäkringskassan ett utökat uppdrag som innebär att myndigheten ska ge föräldrar information och stöd i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn för att öka förutsättningarna för civilrättsliga regleringar av barns underhåll. För att öka incitamenten för föräldrar att komma överens om underhållsbidrag infördes också regler om att fullt underhållsstöd inte ska fortsätta lämnas om den bidragsskyldiga föräldern betalat det belopp som fastställts i minst sex månader i följd. Om det finns särskilda skäl, ska dock underhållsstöd ändå lämnas.

Några exempel på särskilda skäl för att inte dra in underhållsstödet tas upp i förarbetena. En del av de exempel som tas upp handlar om sådana situationer där det kan anses olämpligt att föräldrarna har kontakt, till exempel att boföräldern och barnet har skyddade personuppgifter eller att det finns en hotbild mot dem från den bidragsskyldiga förälderns sida. En annan del av exemplen handlar mer direkt om att det finns skäl att tro att underhållet inte kommer att regleras om en indragning sker, till exempel att den bidragsskyldiga föräldern har fått en sådan försämring av sin ekonomiska situation att förmågan att betala underhåll är obefintlig eller att den bidragsskyldiga föräldern vid en tidigare indragning av underhållsstödet inte har betalat underhåll i rätt ordning oberoende av om denna underlåtenhet berott på ovilja eller oförmåga att betala. I propositionen anges att vad som närmare avses med särskilda skäl får avgöras i rättstillämpningen (prop. 2014/15:145 s. 60).

Målet med 2016 års lagändringar och Försäkringskassans utökade uppdrag var att få fler föräldrar att själva sköta underhållet för sina barn i stället för att gå via Försäkringskassan. Efter att reglerna om att fullt underhållsstöd ska sluta lämnas om den bidragsskyldiga föräldern under viss tid har skött sina betalningar infördes, har dock vissa tillämpningsproblem uppmärksammats. Rättstillämpningen anses vara förhållandevis snäv i förhållande till det utrymme som förarbetena anger. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat 2016 års reform och konstaterat att vissa föräldrar riskerar att åka in och ur systemet (ISF:s rapport 2019:17 Från underhållsstöd till underhållsbidrag?). Det rör sig om de föräldrar som har svårigheter att samarbeta, och det kan leda till ekonomisk osäkerhet för både barnet och boföräldern. ISF konstaterar även att det i huvudsak är i ärenden där det förekommer hot och våld som Försäkringskassan bedömt att det finns särskilda skäl att fortsätta betala ut underhållsstöd, vilket inte var lagstiftarens intention.

lämnas. Vid införandet av indragningsbestämmelsen bedömde regeringen att en period om sex månader bör vara tillräcklig för att det ska kunna konstateras att den bidragsskyldiga har förutsättningar att fullgöra sina förpliktelser (se s. 33 f.). I samband med remisshanteringen av förslaget att införa indragningsbestämmelsen lämnade flera remissinstanser då synpunkten att sex månader är för kort tid.

men samtidigt ha problem att betala motsvarande belopp under andra delar av samma år. En längre period där den bidragsskyldiga föräldern måste uppvisa förmåga att betala tillbaka ger en mer rättvisande bild av den enskildes betalningsförmåga i de fall inkomsterna varierar över tid.

Bestämmelsen är utformad som att indragning ska ske när betalning i rätt följd skett i minst tolv månader. Med hänsyn till den utredning som Försäkringskassan ska göra, inkluderat tiden för kommunicering, kommer en eventuell indragning troligtvis inte att ske förrän ytterligare tid förflutit efter de tolv månaderna. Det skulle innebära att den bidragsskyldiga föräldern har skött sina inbetalningar i över ett års tid, vilket bedöms vara en tillräckligt lång tid för att bedöma om den enskilda föräldern har en betalningsförmåga.

Försäkringskassans utökade uppdrag om dialog med föräldrarna

En rad åtgärder har vidtagits för att få föräldrar att reglera underhållet på egen hand. En av dem är det utökade uppdrag Försäkringskassan fick i samband med 2016 års reform där myndigheten ska ge föräldrar information och stöd i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn för att öka förutsättningarna för civilrättsliga regleringar av barns underhåll (se avsnitt 6.1 och 2 § 13 förordningen [2009:1174] med instruktion för Försäkringskassan). Syftet med uppdraget är att fler föräldrar själva ska komma överens om underhållsbidrag när de har förutsättningar för det, och inte använda Försäkringskassan som mellanhand om det inte finns behov av det. Ett annat syfte är att fler barn kan få ett högre underhåll genom att det regleras civilrättsligt genom underhållsbidrag.

För att underlätta för föräldrar att ta sitt primära ansvar är det viktigt att ge dem information, kunskap och stöd att hantera underhållsbidrag. Genom Försäkringskassans uppdrag ökar förutsättningarna för särlevande föräldrar att komma överens om avtal om underhållsbidrag, i stället för att underhållet löses genom underhållsstöd. Detsamma gäller bidragsskyldig förälder och den studerande när han eller hon fyllt 18 år. Dialogen som Försäkringskassan har med berörda personer om underhåll kan komma att ta tid. Förutom att de berörda personerna ska få information som ger kunskap om att det primära sättet att lösa underhåll är genom direktbetalning av underhållsbidrag mellan föräldrarna och hur underhållet kan beräknas, ska de därefter sinsemellan komma fram till en överenskommelse om underhåll, antingen med eller utan stöd från Försäkringskassan. Detta ska ske samtidigt som eller i nära anslutning till en separation som kan vara slitsam att hantera av andra skäl än de ekonomiska. Genom att tiden till den första prövningen förlängs ges Försäkringskassan ett bättre underlag samt mer tid att genomföra sitt stödjande och rådgivande arbete. Samtidigt får föräldrar, eller i förekommande fall studerande, mer tid att hantera och lösa frågan om underhåll i de fall det finns faktiska möjligheter till det.

försäkringen har genomfört visade på problem med de återkommande prövningarna (ISF:s rapport 2019:7, Från underhållsstöd till underhålls-bidrag?). Problemen består i att de särskilda skälen nästan alltid kvarstår också efter ytterligare ett halvår och att en ny prövning i vissa fall kan leda till att gamla konflikter rivs upp.

En tidsbestämd period då särskilda skäl ska gälla

Underhållsstöd har formen av en skyddslagstiftning och är avsett att garantera barnet en rimlig försörjning om underhållsbidrag inte lämnas. I vissa situationer kan det till och med vara mer lämpligt att underhållsskyldigheten regleras genom underhållsstöd än genom underhållsbidrag. Det är dock föräldrarna som har det primära ansvaret för barnets underhåll. Det är av vikt att reglerna om indragning och grundsyftet med de bestämmelserna hålls intakta och utgår ifrån och förstärker de regler om underhåll som i övrigt gäller. Föräldrar måste förmås att ta sitt primära ansvar genom att reglera underhåll direkt mellan sig, eller mellan den bidragsskyldiga föräldern och den studerande som fyllt 18 år, när förutsättningarna finns för det.

De situationer som innebär att det finns särskilda skäl är flera och sinsemellan av väldigt olika natur. Olikheterna i dessa situationer gör det svårt att fastställa en fast tid för hur länge de särskilda skälen ska anses vara gällande. Har exempelvis en av föräldrarna under lång tid utsatt den andra föräldern för hot och våld är det inte lämpligt att göra en ny prövning inom en snar tid efter den föregående prövningen. Om det däremot rör sig om en kortvarig oförmåga att betala underhåll, exempelvis om den bidragsskyldiga föräldern befinner sig mellan två arbeten, kan en ny prövning vara meningsfull redan kort tid efter den första prövningen. Den stora bredden på omständigheter som kan föranleda att det finns särskilda skäl att fortsätta lämna underhållsstöd gör att det förefaller rimligt att tidpunkten för en ny prövning ska kunna anpassas till det enskilda fallet. Samtidigt är det viktigt med en indragningsbestämmelse som signalerar en bestämd tid för hur länge underhållsstöd ändå kan lämnas. Regeringen föreslår därför att ett beslut om att det finns särskilda skäl för att fortsätta betala ut underhållsstöd ska gälla för en tidsbestämd period.

De särskilda skälen kan vara av olika karaktär och dignitet. För att ha möjlighet att anpassa periodens längd till förhållandena i det enskilda fallet bör tidsintervallet vara brett. Regeringen anser att en lämplig tidsperiod för ett beslut om särskilda skäl bör vara minst sex månader och högst fyra år. De remissinstanser som har synpunkter på förslaget anser att längre perioder än de som utredningen föreslår i promemorian bör gälla. Regeringen instämmer i detta. Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (Roks) och riksorganisationen Unizon anser att när anledningen till de särskilda skälen är förekomsten av hot och våld bör det inte finnas någon bortre gräns för hur länge underhållsstöd på grund av särskilda skäl betalas ut.

Regeringen har förståelse för den synpunkt som organisationerna framför då förekomsten av hot och våld kan innebära att det är direkt olämpligt att det finns en kontakt mellan den bidragsskyldiga föräldern och boföräldern eller barnet. Om det bedöms att det finns en risk för att en återupp-tagen kontakt i enskilda fall leder till hot eller våld, är det inte lämpligt att

5.3Indragning av underhållsstöd efter en tidsperiod med särskilda skäl

Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse om indragning av underhållstöd efter det att en tidsbestämd period med underhållsstöd på grund av särskilda skäl har löpt ut.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att underhållsstödet ska kunna dras in om den bidragsskyldige, efter en period med underhållsstöd på grund av särskilda skäl, har betalat i rätt ordning till Försäkringskassan under minst tre månader i följd.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig särskilt om utredningens förslag, Försäkringskassan och Jämställdhetsmyndigheten, anser att tre månader till ny prövning efter en period med särskilda skäl är för kort tid för att bedöma om den bidragsskyldige har uppnått en betal-ningsförmåga.

5.4Underrättelse om beslut

Regeringens förslag: När Försäkringskassan har fattat beslut om att underhållsstöd ska fortsätta att lämnas på grund av särskilda skäl ska boföräldern och den bidragsskyldige och, vid förlängt underhållsstöd, även den studerande, skriftligen underrättas om beslutet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har dock en annan lagteknisk utformning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig om utredningens förslag tillstyrker det.

Skälen för regeringens förslag: Om den bidragsskyldiga föräldern har fullgjort sin betalningsskyldighet gentemot Försäkringskassan under föreskriven tid och Försäkringskassan därefter har fattat beslut om att underhållsstöd inte längre ska lämnas, ska enligt 18 kap. 42 a § SFB boföräldern och den bidragsskyldige och, vid förlängt underhållsstöd, även den studerande, skriftligen underrättas om beslutet.

Det är emellertid även av vikt att alla berörda personer får besked om att underhållsstöd ska fortsätta att betalas ut på grund av särskilda skäl. Det ger boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd, den studerande en trygghet om att underhållet fortsatt regleras genom Försäkringskassan och för hur lång tid det kan gälla. Det ger vidare den bidragsskyldige information om att han eller hon ska fortsätta betala det beslutade betalningsbeloppet till Försäkringskassan. För att säkerställa att alla berörda personer får sådant besked föreslår regeringen att det införs en bestämmelse om Försäkringskassans skyldighet att underrätta om beslut om underhållsstöd på grund av särskilda skäl. Bestämmelsen innebär att boföräldern och den bidragsskyldiga föräldern samt, vid förlängt underhållsstöd, den studerande, ska få ett skriftligt besked om hur länge underhållsstöd på grund av särskilda skäl kommer att betalas ut.

6Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2022.

Den nya bestämmelsen om indragning av underhållsstöd ska tillämpas på betalningar som har gjorts till Försäkringskassan från och med den 1 augusti 2021. Bestämmelsen ska dock inte tillämpas på betalningar som före ikraftträdandet har beaktats vid beslut om att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl.

För betalningar som har gjorts till Försäkringskassan under minst sex månader i följd före ikraftträdandet ska den äldre bestämmelsen om indragning av underhållsstöd fortfarande gälla. Om Försäkringskassan efter ikraftträdandet beslutar att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl i dessa fall, ska dock de nya bestämmelserna om tidsbegrän-sade beslut tillämpas.

1 400 ärenden per månad exakt sex fullgjorda inbetalningar i följd. Detta kan ställas i relation till i genomsnitt cirka 77 000 ärenden per månad med betalningsskyldighet större än 0 kr under samma år. Antalet som fullföljer betalningarna även månad sju och åtta minskar ytterligare, en minskning som antas fortsätta för varje följande månad.

En förlängning av den period som betalning ska ske före prövning, antas leda till en minskning av antalet prövningar av indragning med cirka 30 procent. Beräkningen baseras på skillnaden mellan den andel som uppnådde drygt sex månader med betalning i rätt ordning och den andel som uppnådde drygt tolv månader med betalning från tiden före det att indragningsbestämmelsen infördes. Antalet fler barn i underhållsstödet skulle därmed beräknas bli cirka 6 000.

Förslaget om att förlänga tiden för första prövningen från sex månader till tolv månader innebär att Försäkringskassan får ett bättre underlag för att bedöma om indragning ska ske eller om det finns särskilda skäl för att fortsätta betala underhållsstöd. Då den bidragsskyldiga föräldern har uppvisat en betalningsförmåga under en längre period bör risken för indragningar där boföräldern senare måste ansöka om underhållsstöd på nytt på grund av uteblivna eller försenade direktbetalningar minska, vilket skulle minska antalet barn med underhållsstöd något. Hur stor den minskningen skulle bli är svår att bedöma. Regeringen väljer här att göra samma antagande som utredningen gjort, vilket är att det leder till en minskning med

10 procent. Sammantaget innebär detta att antalet barn med underhållsstöd beräknas bli 5 400 barn större. Bedömningen är att cirka hälften av dessa barn, ifall ändringen inte genomförs, skulle ha utfyllnadsbidrag i stället för fullt underhållsstöd.

Flexiblare hantering av återkommande prövningar

Regeringen föreslår att det ska vara möjligt att anpassa tidpunkten för en återkommande prövning, efter att Försäkringskassan tidigare beslutat om att det finns särskilda skäl att fortsätta lämna underhållsstöd. Anpassning ska göras utifrån en avvägning mellan att göra prövningen så tidigt att inte fler föräldrar än nödvändigt finns kvar i underhållsstödet om de kan hantera underhållet själva, men inte så tidigt att prövningar görs när de inte är meningsfulla eller lämpliga. I dag prövar Försäkringskassan ifall det fortsatt finns särskilda skäl efter att den bidragsskyldiga föräldern betalat i rätt ordning minst sex månader i följd. Regeringens förslag innebär att tiden till återkommande prövningar kan bli längre än i dag. Försäkringskassan kan besluta om en relativt kort tidsbestämd period med särskilda skäl, sex månader, men kommer också att kunna bestämma att en prövning inte ska göras på upp till fyra år.

Sammantaget bedömer regeringen att förslaget leder till färre prövningar av indragningsbestämmelsen, men oförändrat antal barn med underhållsstöd.

7.2Konsekvenser för enskilda

7.2.1Konsekvenser för föräldrar

Förslaget om att förlänga tiden till första prövningen syftar till att undvika såväl prövningar som faktisk indragning av underhållsstöd i de fall förutsättningar för föräldrarna att själva hantera underhållet saknas. Förslaget ger även Försäkringskassan bättre möjligheter att ge information, råd och stöd till de föräldrar som kan ha förutsättningar att hantera underhållet själva. Regeringen bedömer även att förslaget kan leda till att boföräldern slipper riskera att behöva söka underhållsstöd upprepade gånger vid ostadig betalningsförmåga hos den bidragsskyldiga föräldern. Förslaget om en flexiblare hantering av återkommande prövningar syftar till att ge underhållsstödet en större träffsäkerhet för både boföräldern och den bidragsskyldiga föräldern. Möjligheten till längre tidsbestämda perioder bedöms leda till minskat krav på kontakt mellan föräldrar i situationer där sådan kontakt anses vara olämplig. Förslaget bedöms vara särskilt angeläget när det har förekommit eller riskerar att förekomma hot eller våld, då tiden till återkommande prövningar kan bli betydligt längre än i dag.

Regeringen bedömer att förslagen leder till såväl ett minskat krav på kontakt mellan föräldrar när sådan kontakt är negativ för relationen som en minskning av de negativa konsekvenser som ökad kontakt mellan föräldrarna kan få i de fall kontakten ändå ökar på grund av indragning av underhållsstödet.

7.2.2Konsekvenser för barn

Barnkonventionen slår fast att varje barn har rätt att så långt det är möjligt bli omvårdat av sina föräldrar (artikel 7) och att konventionsstaterna ska göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Förslagen syftar till att minska kravet på kontakt mellan föräldrarna i de fall kontakten är olämplig. Även risken för negativa ekonomiska konsekvenser minskar för boföräldern vilket bedöms vara för barnets bästa.

På så sätt ökar chansen för en förbättrad eller oförändrad relation mellan den frånlevande föräldern och barnet. Förslagen bedöms sammantaget vara till barnets bästa (artikel 3 i barnkonventionen).

7.2.3Konsekvenser för jämställdheten

Fler kvinnor än män är boföräldrar. Under 2020 fick knappt 123 000 kvinnor och drygt 27 000 män underhållsstöd och utfyllnadsbidrag. Genom att undvika indragningar om och när det är olämpligt att föräldrarna har kontakt kan uppfyllelsen avseende såväl delmålet om ekonomisk jämställdhet som delmålet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra påverkas i positiv riktning. Om underhållsstödet fortsätter lämnas i dessa fall, kan situationer undvikas som innebär risk för hot och våld mellan föräldrar och mellan föräldrar och barn. Även färre prövningar av indragning i dessa situationer kan minska risken för att sådana situationer uppkommer.

7.3Konsekvenser för staten

7.3.1Kostnader för underhållsstöd

Tiden till första prövning förlängs från sex till tolv månader

Som beskrivits i avsnitt 7.1 förväntar regeringen att den förlängda perioden med betalningar i rätt ordning leder till att färre ärenden kommer att uppfylla kriteriet i indragningsbestämmelsen. Den analys som utredningen gjort visar att cirka 30 procent färre prövningar kommer att göras vilket regeringen antar vara en god bedömning att utgå från.

Färre indragningar leder till fler barn med underhållsstöd. Som framgår i avsnitt 7.1 beräknas antalet fler barn med underhållsstöd bli 5 400. Kostnaden för staten för dessa underhållsstöd bedöms dock bli nära noll utifrån att den aktuella målgruppen är definierad som den grupp som betalar det belopp de ska betala. De fall där den bidragsskyldiga föräldern slutar betala till boföräldern kan ändå ersättas av staten genom att underhållsstöd söks på nytt. Kostnaderna för underhållsstödet bedöms därför påverkas mycket marginellt av förslagen.

Flexiblare hantering av återkommande prövningar

Även förslaget om en flexiblare hantering av återkommande prövningar bedöms vara kostnadsneutralt. Regeringens förslag om att underhållsstöd på grund av särskilda skäl ska kunna beviljas för en period mellan sex månader och fyra år innebär inte att fler kommer att få underhållsstöd, utan att de som får underhållsstöd på grund av särskilda skäl kommer att kunna få det för en längre beslutad period än vad som nu är möjligt. Inte heller bör förslaget leda till någon nämnvärd förändring i sammansättningen av föräldrar i underhållsstödet, med avseende på förmågan att betala fastställt betalningsbelopp. Förslaget bedöms således vara kostnadsneutralt vad gäller kostnaderna för underhållsstöd.

7.3.2Kostnader för Försäkringskassans administration

De föreslagna regeländringarna kommer att innebära kostnader för Försäkringskassan. De it-system som används för att kontrollera under hur lång tid den bidragsskyldiga föräldern gör betalningar i rätt ordning behöver anpassas. Kostnader uppkommer också i administrationen för att anpassa interna föreskrifter och stöd i handläggningen till de föreslagna reglerna samt för att informera allmänheten om de nya reglerna. Kostnaden för de initiala åtgärderna bedöms sammantaget komma att uppgå till ca 2,7 miljoner kronor (varav cirka två tredjedelar för it-kostnader).

Regeringens förslag leder till något färre prövningar enligt indragningsregeln både som en följd av den förlängda tiden till en första prövning och tidsbestämda beslut om särskilda skäl. Administrationskostnaderna för dessa prövningar kommer därför att minska. Detta leder till en besparing på ca 6,5 miljoner kronor årligen. Även antalet nyansökningar efter att underhållsstödet har dragits in bedöms komma att minska med anledning av förslagen, vilket skulle innebära en besparing på Försäkringskassans administrationskostnad.

Samtidigt kommer antalet barn med underhållsstöd att kunna öka något vilket leder till att de administrativa kostnaderna bedöms öka med ca 6 miljoner kronor.

Sammantaget bedömer regeringen att, med anledning av de besparingar som kan göras, förslaget innebär små kostnadsförändringar för Försäkringskassans administration vilka främst kan härledas till utvecklingskostnader och hanteras inom myndighetens förvaltningsanslag.

7.3.3Konsekvenser för domstolarna

Antalet domstolsprövningar med anledning av indragning av underhållsstöd är i dag mycket begränsat. I samband med en regeländring som innebär att ett bedömningsutrymme införs eller förändras kan en viss ökning av antalet överklaganden av Försäkringskassans beslut förväntas. I och med att de föreslagna ändringarna dock i grunden är positiva för berörda i en underhållssituation bedöms antalet tillkommande överklaganden bli försumbart.

gäller tills vidare och löper parallellt med det tidsbestämda beslutet om underhållsstöd på grund av särskilda skäl enligt andra stycket. När det tidsbestämda beslutet har löpt ut följer rätten till underhållsstöd av grundbeslutet. Det är den grundläggande rätten till underhållsstöd som framgår av grundbeslutet. Underhållsstödets storlek kan däremot ha ändrats genom efterkommande beslut. Vad gäller beloppets storlek är det därför det senaste beslutet som blir styrande. Det är Försäkringskassans ansvar att bedöma om förutsättningarna för underhållsstöd är fortsatt uppfyllda liksom myndigheten gör inför varje månadsutbetalning av underhållsstöd. Tidsbegränsningen enligt andra stycket innebär således inte att rätten till underhållsstöd upphör när den bestämda tidsperioden har löpt ut. Om den bidragsskyldiga föräldern vid denna tidpunkt under minst tolv månader i följd, i rätt ordning, till Försäkringskassan har betalat det bestämda betalningsbeloppet, finns det dock förutsättningar för att dra in underhållsstödet enligt första stycket. Det ska då enligt andra stycket prövas om underhållsstöd ändå ska lämnas på grund av särskilda skäl. Bestämmelsen i tredje stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Övervägandena finns i avsnitten 5.1 och 5.2.

42 a § När Försäkringskassan har fattat beslut med stöd av 9 a § ska boföräldern och den bidragsskyldige och, vid förlängt underhållsstöd, även den studerande skriftligen underrättas om beslutet.

Paragrafen reglerar Försäkringskassans skyldighet att skriftligen underrätta om beslut enligt 9 a §. I 40 § regleras Försäkringskassans skyldighet att kommunicera med berörda inför ett beslut enligt 9 a §.

Enligt bestämmelsens hittillsvarande lydelse ska Försäkringskassan skriftligen underrätta boföräldern och den bidragsskyldige och, vid förlängt underhållsstöd, även den studerande om beslut om indragning av underhållsstöd med stöd av 9 a §. Ändringen av bestämmelsen innebär att Försäkringskassans skyldighet att skriftligen underrätta berörda om ett beslut även gäller när myndigheten med stöd av 9 a § andra stycket har beslutat att fortsätta att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl.

Den allmänna bestämmelsen om underrättelse om beslut till part i 33 § förvaltningslagen (2017:900) innebär att den som är part ska underrättas om ett beslut om indragning av underhållsstöd på annan grund än 9 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Bestämmelserna i 18 kap. 9 a § i den nya lydelsen tillämpas även på betalningar som har gjorts till Försäkringskassan från och med den 1 augusti 2021. Detta gäller dock inte betalningar som före ikraftträdandet har beaktats vid beslut om att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl.
3. För betalningar som har gjorts till Försäkringskassan under minst sex månader

iföljd före ikraftträdandet gäller fortfarande 18 kap. 9 a § i den äldre lydelsen. Om Försäkringskassan efter ikraftträdandet beslutar att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl i dessa fall, ska dock de nya bestämmelserna i 18 kap. 9 a § andra och tredje styckena tillämpas.

Konsekvenser

Utredningen bedömer att förslagen kommer att ha positiva konsekvenser för barn. Risken minskar för att barn blir utan den del av försörjningen som den bidragsskyldiga föräldern förväntas stå för. Risken minskar också för att barn behöver leva i en situation med konflikter, särskilt sådana som innebär hot och våld, mellan föräldrar eller mellan dessa och andra personer i barnens närhet. Utredningen bedömer också att förslagen har positiva jämställdhetseffekter. Risken minskar att bidragsskyldiga föräldrar (som i stor majoritet är män) kan undandra sig sitt ekonomiska ansvar gentemot boföräldrar (som i stor majoritet är kvinnor). Också risken för hot och våld mellan föräldrar bedöms minska. Förslagen bedöms inte påverka kostnaderna för underhållsstödet. Initialt uppkommer mindre kostnader för Försäkringskassan i samband med införandet av nya regler, men i fortvarigt tillstånd tas kostnadsökningarna ut av kostnadsminskningar på samma nivå. För att få fullt genomslag för förändringens positiva effekter skulle dock med fördel Försäkringskassan tillföras vissa resurser för att kunna intensifiera arbetet med information och stöd gentemot de föräldrar där en prövning av indragning kan bli aktuell

Efter att en tidsperiod med underhållsstöd enligt andra stycket har löpt ut lämnas underhållsstöd enligt det underliggande beslutet om att bevilja underhållsstöd (grundbeslutet) om förutsättningarna för sådant stöd fortfarande är uppfyllda.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Av lagrådsremissen framgår att andra meningen i punkten ska förstås så att betalningar som före ikraftträdandet har legat till grund för ett beslut om underhållsbidrag på grund av särskilda skäl inte ska beaktas vid prövning enligt den nya bestämmelsen för indragning. Lagrådet föreslår att bestämmelsen i andra meningen i punkt 2 omformuleras så att detta tydligare framgår.

2.Bestämmelserna i 18 kap. 9 a § i den nya lydelsen tillämpas även på betalningar som har gjorts till Försäkringskassan från och med den 1 augusti 2021. Detta gäller dock inte betalningar som före ikraftträdandet har beaktats vid beslut om att lämna underhållsstöd på grund av särskilda skäl.

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 maj 2021

Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Nordmark, Micko, Stenevi,

Föredragande: statsrådet Shekarabi

Regeringen beslutar proposition Justerad indragningsbestämmelse inom underhållsstödet