Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att åstadkomma en ökad konkretisering i bedömningarna av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete i sjukförsäkringen. Regeringen föreslår att bedömningen av arbetsförmågan efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022.

1Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.

2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras i förhållande till ett heltidsarbete.

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2022.

3Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 12 april 2018 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och vid behov lämna förslag rörande sjukpenningen (dir. 2018:26). Syftet med utredningen var att säkerställa en mer ändamålsenlig och rättssäker sjukförsäkring. Utredningen antog namnet En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S2018:05). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren den 16 maj 2019 (dir. 2019:21) och den 19 december samma år (dir. 2019:105). Den 25 januari 2019 överlämnade utredningen delbetänkandet Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum (SOU 2019:2) till regeringen. Den 3 maj 2019 anordnade Socialdepartementet en hearing i syfte att bereda möjlighet för remissinstanser att lämna synpunkter av relevans för utredningens fortsatta arbete. De remissvar som lämnats skriftligen till

Socialdepartementet finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2019/00324). Utredningen överlämnade den 31 januari 2020 delbetänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabiliteringen (SOU 2020:6). De förslag som lämnades i föregående delbetänkande har arbetats in i detta betänkande. En sammanfattning av betänkandet (SOU 2020:6) i relevanta delar finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Förslagen har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2020/00536).

I denna proposition behandlas det lagförslag som innebär att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan.

4Begreppet normalt förekommande arbete

En grundläggande princip för den svenska sjukförsäkringen är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det befintliga arbetet. Begreppet normalt förekommande arbete infördes i lagstiftningen 1997 som en del av den s.k. steg-för-steg-modellen (prop. 1996/97:28). Modellen innebar att bedömningen av arbetsförmågan successivt vidgades från en bedömning av arbetsförmågan i relation till den försäkrades befintliga arbete till en bedömning mot ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. För den som var arbetslös gjordes bedömningen mot normalt förekommande arbeten från första dagen i sjukperioden. I förarbetena fördes en utförlig diskussion kring begreppet normalt förekommande arbete. Det uppgavs bl.a. att det inte är möjligt att generellt ange vad som är att anse som normalt förekommande arbeten och att bedömningen i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i den försäkrades sjukdom. Det poängterades också att om den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rim-ligt att bedöma hans eller hennes arbetsförmåga i förhållande till detta arbete, utan att han eller hon faktiskt erbjuds det. En kritik som riktades mot steg-för-steg-modellen, bl.a. av Riksrevisionen (RiR 2007:19), var att sjukfallen blev onödigt långa.

Ändringar av begreppet normalt förekommande arbete

År 2008 ersattes steg-för-steg-modellen med den s.k. rehabiliteringskedjan med fasta tidpunkter för när arbetsförmågan ska bedömas mot olika bedömningsgrunder (prop. 2007/08:136). Begreppet normalt förekommande arbete ersattes samtidigt med begreppet ”arbete på den reguljära arbetsmarknaden”. Som vägledning för tillämpning av begreppet angav regeringen att om den försäkrade endast kunde utföra arbeten som även utifrån en nationell arbetsmarknad var mycket udda och sällan förekommande ska arbetsförmågan anses vara nedsatt till dess ett lämpligt arbete blir tillgängligt för den försäkrade. Arbetsförmågeutredningen betonade i slutbetänkandet Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) svårigheterna med att bedöma arbetsförmåga. Utredningen föreslog att ett nytt begrepp, medicinska förutsättningar för arbete, skulle användas när den försäkrades arbetsförmåga skulle bedömas mot den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen föreslog vidare att ett instrument skulle utvecklas som skulle beskriva vilka aktivitetsbegränsningar individen drabbats av och vilka gränser som skulle gälla för att en person inte skulle anses ha förutsättningar att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Den 1 juli 2012 återinfördes arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete (prop. 2011/2012:113). Bakgrunden till denna ändring var ett tillkännagivande från riksdagen (bet. 2011/12:SfU1, rskr. 2011/12:85). Riksdagen anförde att den dåvarande prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade blev en prövning mot en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad. Riksdagen ansåg att rättssäkerheten skulle stärkas med en återgång till det tidigare regelverket.

Begreppet normalt förekommande arbete har preciserats något i rättspraxis. I avgörandet RÅ 2008 ref. 15 angav Regeringsrätten att med normalt förekommande arbete avses vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär enligt Regeringsrätten krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare. Avgörandet avser lagstiftningen före den 1 juli 2008 och rör bedömningen av rätten till sjukersättning men har även ansetts ha betydelse vid prövningen av rätten till sjukpenning. Även efter återinförandet av begreppet normalt förekommande arbete har kritik riktats, bl.a. av LO- TCO-rättskydd, mot de bedömningar som görs av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten. Kritiken handlar om att arbetsförmågan bedöms mot arbeten som inte finns på arbetsmarknaden eller som individen i realiteten inte kan få.

Aktivitetsförmågeutredningen och referensmaterialet

De utmaningar som finns då det gäller att göra begripliga och transparenta bedömningar av en försäkrads arbetsförmåga mot bedömningsgrunden normalt förekommande arbete är kända sedan lång tid tillbaka. År 2010 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att i samverkan med Socialstyrelsen och i samråd med Arbetsförmedlingen vidareutveckla metoder och instrument för att bedöma arbetsförmåga. Målet med uppdraget var att åstadkomma en mer rättssäker och likformig bedömning och att öka den försäkrades delaktighet och förståelse för de beslut som fattas. Uppdraget syftade till att utveckla metoder att använda när en försäkrads arbetsförmåga skulle bedömas mot det dåvarande arbetsmarknadsbegreppet den reguljära arbetsmarknaden.

Inom ramen för uppdraget utvecklades metoden aktivitetsförmågeutredning (AFU). Metoden består av en försäkringsmedicinsk utredning och ett referensmaterial med beskrivningar av krav på medicinska förmågor som ställs inom olika yrkesgrupper. Genom den försäkringsmedicinska utredningen får Försäkringskassan ett underlag som kan ställas i relation till beskrivningarna av krav i olika yrken, och på så sätt information om i vilka yrkesgrupper den försäkrades arbetsförmåga skulle kunna tas tillvara. Det medicinska underlaget och referensmaterialet är konstruerat utifrån samma princip. Det medicinska underlaget beskriver den försäkrades medicinska förmågor på en femgradig skala och referensmaterialet beskriver olika yrkesgruppers krav på medicinska förmågor på en femgradig skala. Referensmaterialet baseras på ett flertal olika källor, bland annat SCB:s yrkesgrupper i standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Det är SSYK 2012 som ligger till grund för yrkesgrupperingarna i materialet. SSYK 2012 bygger på en internationell förlaga (International Standard Classification of Occupations ISCO-08). Det är ett system för klassificering och aggregering av yrkesinformation i administrativa register eller statistiska undersökningar. Varken SSYK eller ISCO är system för att värdera yrken. De finns till för att synliggöra vilka yrken som finns på arbetsmarknaden. Både ISCO och SSYK är till sin karaktär könsneutrala. I referensmaterialet (RAF) grupperas yrken enligt likartade arbetsuppgifter och arbetsmoment, och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende.

Avsikten med referensmaterialet var att det skulle leda till ökad rättssäkerhet, öka den försäkrades förståelse för besluten, och i längden leda till en mer legitim och begriplig bedömning av arbetsförmågan. Referensmaterialet för bedömning av arbetsförmåga används i dag internt av Försäkringskassan som ett stöd för att tolka resultaten efter en AFU.

AFU är en kostnadskrävande metod som ställer höga krav på samordning mellan regionerna och på Försäkringskassan. Det är även en omfattande utredning att gå igenom för den försäkrade. Metoden används således endast i ärenden där det finns ett särskilt stort behov av mer utförliga medicinska underlag för att kunna bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Under 2017 beställde Försäkringskassan försäkringsmedicinska utredningar i 7 procent av de sjukfall som var längre än 180 dagar.

anför liknande synpunkter. Kammarrätten framför att förslaget kan leda till att den försäkrade vid överklagande till förvaltningsdomstol riktar in sin talan på att föra fram andra skäl än medicinska, såsom utbildning eller andra arbetsmarknadsskäl, för att han eller hon inte kan utföra ett arbete inom den angivna yrkesgruppen.

Förslaget ökar begripligheten men utmaningar kvarstår

Regeringen anser att det är av största vikt att människor som nekas sjukpenning har möjlighet att förstå hur Försäkringskassan har kommit fram till ett sådant beslut. Det är bekymmersamt att det, trots reformer och regeringsuppdrag genom åren, inte har gått att komma tillrätta med den bristande transparensen i bedömningar och beslut om avslag vid prövningen mot normalt förekommande arbete. Förslaget som lämnas i denna proposition innebär att besluten ska bli mer konkreta, vilket bedöms underlätta enskildas förståelse för Försäkringskassans beslut. Förslaget är dock förknippat med pedagogiska utmaningar för myndigheten. Bedömningarna ska göras mot förvärvsarbeten inom en angiven yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten, samtidigt som hänsyn inte får tas till annat än de medicinska förutsättningarna att arbeta inom den angivna yrkesgruppen. Utredningen har påpekat att de yrkesgrupper som Försäkringskassan anger i möjligaste mån bör vara sådana som för den försäkrade framstår som rimliga. Regeringen delar denna bedömning. Det torde finnas ett stort värde för individen att Försäkringskassan, när så är möjligt, anger en yrkesgrupp som t.ex. ligger nära individens utbildning, tidigare arbetslivserfarenhet eller inom vilken det annars framstår som realistiskt att den försäkrade kan arbeta. Regeringen finner det dock, i likhet med vad ISF har framfört, troligt att situationer kommer att kunna uppstå där en yrkesgrupp som Försäkringskassan bedömer att den försäkrade har medicinska förutsättningar att arbeta inom kan te sig orimlig för den försäkrade själv. Det kan bero på att han eller hon t.ex. saknar relevant utbildning och erfarenhet, eller på att det inte finns några sådana arbeten tillräckligt nära där den försäkrade bor. Den typen av förhållanden (arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden), som är ovidkommande när arbetsförmåga ska bedömas inom ramen för sjukförsäkringen, får självfallet inte vägas in i arbetsförmågebedömningen. Med ett transparent och väl utvecklat material till stöd som beskriver yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende bör det dock finnas förutsättningar för Försäkringskassan att även i dessa fall göra besluten mer begripliga och i någon mån rimliga för den försäkrade.

Örebro län anser att det behöver förtydligas om det angivna arbetet eller den angivna yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet.

bör arbetsförmågan inte bedömas i förhållande till konkreta arbeten. Utredningen hänvisar till Högsta förvaltningsdomstolens (förkortad HFD) avgöranden HFD 2018 ref. 51 I och II där HFD uttalade att det inte är meningsfullt att pröva förmågan att försörja sig i relation till ett konkret arbete om bara strikt medicinska faktorer får beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan. Utredningen framhåller att det skulle bli svårare att upprätthålla gränsdragningen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen om bedömningen av arbetsförmågan skulle göras i förhållande till ett konkret arbete. Därför bör enligt utredningen besluten göras mer konkreta utan att Försäkringskassan för den skull ska ange ett konkret arbete.

ISF anser att lagförslaget bör förtydligas för att undvika att det skapas förväntningar på att bedömningen av arbetsförmågan ska göras mot ett konkret angivet arbete. ISF föreslår att prövningen enligt bestämmelsen ska göras mot ”sådan angiven yrkesgrupp som består av förvärvsarbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Regeringen instämmer i ISF:s bedömning att lagförslaget tydligare bör ange vad prövningen ska avse. Lagförslaget bör därför utformas i huvudsak enligt ISF:s förslag. En prövning av arbetsförmåga torde dock alltid behöva relateras till någon typ av arbete eller samling av arbeten eller arbetsuppgifter. En yrkesgrupp är som konstaterats ovan inte något som existerar i verkligheten utan ett teoretiskt begrepp som strukturerar en samling arbeten utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch eller innebär likartade arbetsuppgifter. Arbetsförmåga kan följaktligen inte bedömas mot en yrkesgrupp. Regeringen föreslår således att prövningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot görs varken bredare eller smalare genom lagändringen. Av det följer att förvärvsarbeten som den försäkrades arbetsförmåga prövas mot inom yrkesgruppen måste vara normalt förekommande på arbetsmarknaden. Med stöd av ett material som ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende, bör det finnas förutsättningar för Försäkringskassan att på ett begripligt sätt, vid ett avslag, ange en yrkesgrupp som den försäkrade bedöms kunna arbeta inom med sina medicinska förutsättningar. Någon reglering om hur yrkesgrupper ska bestämmas finns dock inte. Det blir därför en fråga för Försäkringskassan att avgöra vilka arbeten som hör ihop med varandra i en yrkesgrupp.

Förslaget innebär inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer

Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och ISF, efterlyser klargöranden om domstolens prövningsram vid överklaganden av beslut enligt den nya bestämmelsen. Kammarrätten lyfter frågan om huruvida Försäkringskassan vid domstolsprövningen kan åberopa en ny yrkesgrupp där den försäkrade anses ha arbetsförmåga och om domstolen i så fall kan pröva arbetsförmågan mot förvärvsarbete i den yrkesgruppen. ISF anser att domstolens prövningsram inte bör inskränkas till den yrkes-

grupp som anges i det överklagade beslutet, eftersom det kan resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till Försäkringskassan.

Detta lagstiftningsärende avser rätten till sjukpenning och inte domstolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer. Enligt sådana principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken ändras. I vilken mån Försäkringskassans talan kan ändras i domstol i mål enligt den nya bestämmelsen får avgöras i rättstillämpningen i enlighet med den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet ”saken” inom förvaltningsprocessrätten.

Försäkringskassan anför att det är nödvändigt att fastställa en prövningsram även i bifallsärenden, eftersom beslutet kan komma att överklagas av det allmänna ombudet eller ändras med stöd av 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Regeringen konstaterar att ett bifall förutsätter att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt i samtliga yrkesgrupper med normalt förekommande arbeten. Samtliga sådana yrkesgrupper bör därmed anses vara angivna vid ett bifallsbeslut. Någon enskild yrkesgrupp behöver således inte nämnas i ett sådant beslut.

Sjukpenning i särskilda fall

Som framgår ovan föreslår regeringen att den försäkrades arbetsförmåga efter rehabiliteringskedjans dag 180 ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. För sjukpenning i särskilda fall gäller i dag att arbetsförmågan prövas mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringen anser i likhet med utredningen att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i särskilda fall även fortsättningsvis bör bedömas på samma sätt som gäller för sjukpenning efter rehabiliteringskedjans dag 180. Regeringen föreslår därför att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i särskilda fall ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.

6Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2022.

De nya bestämmelserna ska tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna ska dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan ikraftträdandetidpunkt.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar tidpunkten för ikraftträdandet eller övergångsbestämmelsen.

Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5 avser regeringen att ge ett uppdrag till Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att ta fram ett kunskapsmaterial som kan beskriva yrken utifrån likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar. Kunskapsmaterialet kommer att utgöra ett värdefullt stöd för Försäkringskassan vid tillämpningen av de nya bestämmelserna. Enligt regeringens mening bör lagändringarna träda i kraft när ett utvecklat kunskapsmaterial finns på plats. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft den 1 september 2022.

Enligt regeringens mening bör den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna bör dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna bör således inte tillämpas i fråga om rätt till sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall för tid före ikraftträdandet. Regeringen anser att den övergångsbestämmelse som utredningen föreslår är lämpligt utformad (jfr motsvarande övergångsbestämmelser i och prop. 2020/21:78).

7Konsekvenser

7.1Konsekvenser för enskilda

7.2Konsekvenser för jämställdhet

En förutsättning för att individen ska kunna föra sin talan är att individen förstår de beslut som berör henne eller honom. Förslaget i denna proposition skapar bättre förutsättningar att förstå Försäkringskassans beslut för både kvinnor som män. Emellertid är det fler kvinnor än män som är sjukskrivna. Av alla sjukfall som blir längre än 180 dagar är närmare 70 procent kvinnor och drygt 30 procent män. Det är också fler kvinnor än män som får avslag på sjukpenning efter 180 dagar. Närmare två av tre avslag avser kvinnor. Förslaget berör således i högre grad kvinnor. I och med att förutsättningarna förbättras för att förstå beslut och föra talan vid överprövning kan förslaget i förlängningen bidra till det jämställdhetspolitiska målet jämn fördelning av makt och inflytande.

7.3Konsekvenser för arbetsgivare

Förslaget att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp bedöms inte påverka arbetsgivarna.

7.4Konsekvenser för Försäkringskassan

Förslaget innebär att Försäkringskassan ska bedöma den försäkrades förmåga att försörja sig i normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Det innebär i sak inte någon mer generös tillämpning utan att bedömningarna och besluten ska göras mer transparenta och begripliga.

ISF anser att utredningens konsekvensbeskrivning inte tillräckligt utvecklar vilken påverkan förslaget kommer att få på behovet av underlag i handläggningen. Utredningen anses heller inte beskriva vilka resurser som kan komma att krävas i detta avseende. ISF vill poängtera att det i vissa fall kan vara svårt att använda referensmaterialet utan en försäkringsmedicinsk utredning i form av en aktivitetsförmågeutredning (AFU).

Syftet med uppdraget som regeringen kommer att ge till Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen att utveckla det befintliga referensmaterialet är att åstadkomma ett stöd för bedömningar av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp utan en AFU som beslutsunderlag. Regeringen vill samtidigt betona vikten av att det fortsatt görs en AFU i de ärenden där det bedöms nödvändigt för att kunna bedöma den försäkrades arbetsförmåga. Försäkringskassan beställer AFU av hälso-och sjukvården med stöd av lagen (2018:744) om försäkringsmedicinska utredningar. I den mån Försäkringskassan kommer att beställa fler AFU bedömer regeringen att det ryms inom ramen för de medel som Försäkringskassan får använda för utgifter för försäkringsmedicinska utredningar eftersom de anslagna medlen under senare år inte har förbrukats fullt ut.

Referensmaterialet ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegräns-ningar ur medicinskt hänseende. Den lagändring som föreslås i denna proposition bedöms, tillsammans med det kunskapsmaterial som Försäk-ringskassan och Arbetsförmedlingen kommer att ges i uppdrag att utveckla, underlätta för Försäkringskassan när kvalificerade bedömningar ska göras mot normalt förekommande arbeten. Förändringen gör det bl.a. lättare för myndigheten att ta ställning till om den försäkrade kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning. Uppdraget bedöms dessutom skapa förbättrade förutsättningar för samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, vilket underlättar för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och den enskilda individen.

Försäkringskassan kommer att behöva vidta utbildnings-och informationsinsatser för att kunskapsmaterialet ska kunna användas i handläggningen. Kostnader för sådana insatser bedöms rymmas inom myndighetens befintliga resurser. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om medel till Försäkringskassans handläggning.

7.5Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen berörs av förslaget genom det uppdrag som myndigheten kommer att ges att tillsammans med Försäkringskassan utveckla ett kunskapsmaterial som kan användas av Försäkringskassan vid bedömning av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Kunskapsmaterialet ska utvecklas utifrån det referensmaterial vid bedömning av arbetsförmåga som har utvecklats av Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Uppdraget bedöms också, som tidigare nämnts, skapa förbättrade förutsättningar för samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Dessutom bedöms Arbetsförmedlingen kunna ha nytta av att Försäkringskassans beslut blir mer konkreta i de fall individen behöver stöd av Arbetsförmedlingen i omställningen till ett nytt arbete.

Statskontoret saknar kostnadsberäkningar när det gäller förslaget att Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att förvalta och vidareutveckla det referensmaterial som utredningen föreslår ska utgöra ett handläggarstöd vid prövningen. Arbetsförmedlingen gör bedömningen att det krävs ett tydligt formulerat uppdrag till myndigheten och att resurser bör tillförsäkras myndigheten.

Arbetsförmedlingen ska vidta de insatser som behövs för att förvalta och vidareutveckla kunskapsmaterialet. Det innebär en ny uppgift för Arbetsförmedlingen. Myndigheten kommer att ges särskilda medel för uppdragets genomförande. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om medel till Arbetsförmedlingens förvaltning och vidareutveckling av stödmaterialet.

7.6Konsekvenser för hälso-och sjukvården

Förslaget innebär ingen förändring i hälso-och sjukvårdens arbete med sjukskrivningar. ISF menar att eftersom uppgifterna i ett läkarintyg inte kan ställas i relation till referensmaterialet som det är utformat i dag så krävs en försäkringsmedicinsk utredning i form av en aktivitetsförmåge-utredning (AFU) för att materialet fullt ut ska kunna ge handläggarna vägledning om den försäkrades arbetsförmåga mot angivet normalt förekommande arbete.

ISF:s bedömning utgår från att det nuvarande referensmaterialet är utformat att användas med det medicinska underlag som tas fram inom ramen för en AFU. Det uppdrag som regeringen kommer att ge till Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om att utveckla det befintliga referensmaterialet ska emellertid ge handläggarna det stöd som de behöver för att kunna bedöma arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp utan att det behövs en AFU som beslutsunderlag. Förslaget innebär inte att Försäkringskassan ska begära andra eller mer utvecklade uppgifter från hälso-och sjukvården.

Regionerna är, enligt lagen om försäkringsmedicinska utredningar, skyldiga att utföra sådana utredningar på begäran av Försäkringskassan. Enligt den lagen har regionerna rätt till ersättning från staten för kostnader för försäkringsmedicinska utredningar. Regionerna kommer därmed att kompenseras för de utredningar som utförs på begäran av Försäkringskassan.

7.7Konsekvenser för domstolarna

Försäkringskassan anser att beslut om avslag som i vissa fall blir svårare att förstå och acceptera kan leda till att fler personer begär omprövning och överklagar till domstol.

ISF anser att en ökad tydlighet i Försäkringskassans beslut kan leda till att fler begär omprövning och överklagar till domstol. ISF hänvisar till sin rapport Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna (2014:18) där myndigheten drar slutsatsen att ju bättre en person förstår förvaltningsrättens dom i ett socialförsäkringsmål, desto större är sannolikheten för att han eller hon kommer att överklaga domen.

Regeringen anser liksom ISF att förslaget innebär en ökad tydlighet för försäkrade. Förståelsen för hur Försäkringskassan har kommit fram till sitt beslut kommer att öka. Det är svårt att förutse om Försäkringskassans beslut om sjukpenning kommer att överklagas i större utsträckning till följd av den nya bestämmelsen. En tydlig motivering av ett beslut kan antingen övertyga den försäkrade om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Regeringen bedömer således att det inte finns anledning att anta att förslaget kommer att påverka antalet överklaganden till domstol i någon riktning.

Förslaget i denna proposition innebär att bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga ska göras i förhållande till normalt förekommande arbete inom en angiven yrkesgrupp. ISF är osäker på om domstolen bara ska pröva om den försäkrade har förmåga att försörja sig genom arbete i den yrkesgrupp som Försäkringskassan har angett i det överklagade beslutet. ISF anser att det är mindre lämpligt att inskränka prövningsramen på det sättet då det skulle kunna resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till Försäkringskassan. Som framgår av avsnitt 5 avser detta lagstiftningsärende rätten till sjukpenning och inte domstolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer. Enligt sådana principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken ändras. I vilken mån Försäkringskassans talan kan ändras i domstol i mål enligt den nya bestämmelsen får avgöras i rättstillämpningen i enlighet med den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet ”saken” inom förvaltningsprocessrätten.

7.8Offentliga sektorns finansiella sparande

Försäkringskassan bedömer, till skillnad från utredningen, att förslaget om bedömning av arbetsförmågan mot angivet normalt förekommande arbete inom en yrkesgrupp kan ge ökade utgifter för sjukförsäkringen. Försäkringskassan menar att det i vissa fall kan bli svårt för handläggarna att motivera ett avslag när det inte är realistiskt att individen kommer att kunna försörja sig inom den angivna yrkesgruppen. Förslaget bedöms därför kunna leda till att handläggaren i de ärenden som varken är uppenbara bifall eller avslag oftare än i dag beslutar att bifalla ansökan om sjukpenning.

Regeringen bedömer att förslaget ökar transparensen och konkretionen i bedömningar och beslut. Förslaget innebär inte några ändringar beträffande arbetsmarknadsbegreppet i sjukförsäkringen eller reglerna för den grundläggande rätten till sjukpenning. Därmed kommer förslaget inte att ha någon påverkan på sjukfallens varaktighet eller sjukpenningutgifterna. Det ankommer på Försäkringskassan att säkerställa att handläggarna har kompetens och stöd att tillämpa de föreslagna bestämmelserna.

7.9Sveriges internationella åtaganden

När det gäller Sveriges åtaganden i ILO så har ILO-kommittén i sitt remissvar angett ett antal konventioner som kan aktualiseras av förslagen i betänkandet. Enligt ILO-kommittén gäller detta:

–ILO:s konvention (nr. 128) om invaliditets-, ålders- och efterlevandeförmåner,

–ILO:s konvention (nr. 159) om yrkesinriktad rehabilitering och arbete (personer med handikapp),

–ILO:s konvention (nr. 130) om läkarvård och kontanta sjukförmåner, och

–ILO:s konvention (nr. 121) angående förmåner vid yrkesskada.

Regeringen delar ILO-kommitténs bedömning att förslagen i betänkandet inte torde strida mot Sveriges internationella åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner. Förslaget i denna proposition bedöms därmed inte påverka Sveriges internationella åtaganden.

8Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

27 kap.

48 § Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar ska det dessutom beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller
2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket.

Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar bedömas enligt 46 och 47 §§ om

1.övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar, eller

2.det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket.

I paragrafen regleras hur bedömningen av arbetsförmågan ska göras i ärenden om sjukpenning när den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar. Bestämmelsen tillämpas för alla som har ett förvärvsarbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare.

Enligt den hittillsvarande lydelsen av första stycket första punkten ska bedömningen av arbetsförmågan göras mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Genom en ändring av punkten preciseras att bedömningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Ändringen innebär att Försäkringskassan, vid ett beslut att avslå en ansökan om fortsatt sjukpenning med hänvisning till att den försäkrades arbetsförmåga inte bedöms vara nedsatt, måste ange inom vilken yrkesgrupp med normalt förekommande arbeten som den försäkrade har arbetsförmåga. Det är upp till Försäkringskassan att avgöra vilken yrkesgrupp som ska anges i avslagsbeslutet. Det finns inget hinder mot att Försäkringskassan anger fler än en yrkesgrupp i ett sådant beslut. Den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot görs varken bredare eller smalare genom lagändringen. Härav följer att det förvärvsarbete som den försäkrades arbetsförmåga prövas mot inom yrkesgruppen måste vara normalt förekommande på arbetsmarknaden och att allt förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ingår i någon yrkesgrupp.

Begreppet yrkesgrupp är en samlingsbeteckning för arbeten som har samband med varandra. Någon reglering av hur yrkesgrupper ska bestämmas finns inte. Det blir därför en fråga för Försäkringskassan att avgöra vilka normalt förekommande arbeten som hör ihop med varandra i en yrkesgrupp.

Det förhållandet att den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot normalt förekommande arbete i en angiven yrkesgrupp innebär ingen ändring av vad som avses med förvärvsarbete som är normalt före-kommande på arbetsmarknaden. Den praxis som har utvecklats kring detta begrepp gäller således fortfarande.

Ett beslut att bifalla en ansökan om sjukpenning medför att den försäkrades arbetsförmåga har ansetts vara nedsatt i samtliga yrkesgrupper som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Samtliga yrkesgrupper med normalt förekommande arbeten bör därför anses vara ”angivna” vid ett bifallsbeslut. Någon yrkesgrupp behöver således inte nämnas i ett sådant beslut.

Övervägandena finns i avsnitt 5.

28 a kap.

8 § Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller
2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras i förhållande till ett hel-

tidsarbete.

I paragrafen regleras hur bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga ska göras i ärenden om sjukpenning i särskilda fall. Bestämmelsen tillämpas för alla som har ett förvärvsarbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare.

Enligt den hittillsvarande lydelsen av första stycket första punkten ska bedömningen av arbetsförmågan göras mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Genom en ändring av punkten preciseras att bedömningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Motsvarande ändring görs i 27 kap. 48 §, se kommentaren till den bestämmelsen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2022.
2. De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet.

I första punkten anges att lagen träder i kraft den 1 september 2022.

Av andra punkten följer att den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas således inte i fråga om rätt till sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall för tid före ikraftträdandet (jfr motsvarande övergångsbestämmelser i och prop. 2020/21:78).

Övervägandena finns i avsnitt 6.

Vidareutvecklat referensmaterial som stöd i handläggningen

Enligt utredningen är det en svår uppgift för handläggaren att peka ut normalt förekommande arbeten i en yrkesgrupp inom vilken den försäkrade bedöms kunna försörja sig. Även om yrkesgrupperna definieras utifrån Standard för svensk yrkesklassificering behövs ett stöd som på ett mer systematiserat sätt beskriver hur en persons förmågor ska relateras till normalt förekommande arbeten i en yrkesgrupp. Utredningen bedömer att det referensmaterial som Försäkringskassan använder då en aktivitetsförmågeutredning genomförs och som ska ge ett stöd till Försäkringskassans handläggare vid bedömning av arbetsförmåga bör utvecklas så att det möjliggör verklighetsförankrade bedömningar av arbetsförmågan mot angivet normalt förekommande arbete.

Konsekvensanalys

Utredningen bedömer att förslaget att prövningen av arbetsförmågan ska göras mot angivet normalt förekommande arbete kommer att öka den försäkrades förståelse för Försäkringskassans beslut. Beslutsunderlaget kommer att förbättras vilket också underlättar den försäkrades situation vid eventuella omprövningar och överklaganden. Rättssäkerheten kommer därmed att öka.

Utredningen bedömer att den nya regeln medför krav på ytterligare utredning och dokumentation av Försäkringskassans bedömningar vid avslag på den grunden att den försäkrade bedöms kunna försörja sig i ett angivet normalt förekommande arbete. Om kravet på ytterligare utredning kommer att påverka Försäkringskassans ställningstagande, det vill säga om fler kommer att bli beviljade sjukpenning i samband med 180-dagars- prövningen jämfört med i dag, går enligt utredningen inte att besvara. Utredningen konstaterar att regelförändringen i sig medför ingen förändrad tillämpning.

Bilaga 2Författningsförslag avseende 27 kap. 48 § och

2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras i förhållande till ett heltidsarbete.

31kap. 3 §

Vid sjukdom som sätter ned en försäkrads arbetsförmåga med minst en fjärdedel har den försäkrade rätt till rehabiliteringsersättning under tid då han eller hon deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering som avser att

1. förkorta sjukdomstiden, eller
2. helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan. Vid bedömningen av om arbets-

förmågan är nedsatt enligt första stycket ska 27 kap. 46 och 47 §§ tillämpas. I fråga om den som är arbetslös ska bedömningen dock göras mot arbete som avses i 48 § första stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.
2. De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock för första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet.
3. Den som utifrån då gällande tidigast tidpunkt för uttag av inkomstgrundad ålderspension fått sin arbetsförmåga bedömd enligt 48 § tredje stycket ska få arbetsförmågan fortsatt bedömd mot denna bestämmelse även om tidpunkten för tidigast uttag ändras. Detta gäller dock bara om den försäkrade i obruten följd uppburit sjukpenning enligt 48 § tredje stycket utifrån den äldre tidpunkten för tidigast uttag.