Förvärv och innehav av likvida och illikvida tillgångar

Uttryck i kapitlet

1 c §

I detta kapitel betyder

1. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
2. fastighetsbolag: ett bolag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt, och
3. riskkapitalföretag: ett företag som har till huvudsakligt ändamål att

– äga och förvalta aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, eller

– lämna och förvalta krediter till andra än konsumenter.

Förvärv och innehav av likvida och illikvida tillgångar1

2. fondandelar som kan lösas in med kort varsel,
3. kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar, och
4. derivatinstrument.

samtliga aktier i bolaget.

7 §

Första–Fjärde AP-fonderna får endast förvärva obligationer och andra fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Denna begränsning gäller inte

3Senaste lydelse 2018:2013.

andra stycket). Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att AP-fonderna har allmänhetens förtroende.

Sedan den 1 januari 2019 har ett nytt mål för placeringsverksamheten införts som innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (4 kap. 1 a §). Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Första–Fjärde AP-fonderna ska även ta fram strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppnås (4 kap. 2 §). AP-fond- erna ska samverka när det gäller det nya målet för placeringsverksamheten att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt (4 kap. 2 a §).

Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska, med de medel AP-fonden förvaltar, svara för kostnaderna för sin verksamhet samt för revision och utvärdering av fondförvaltningen (2 kap. 3 §). Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som ska användas utnyttjas s.k. ALManalyser (tillgångs- och skuldanalys), där sambandet mellan AP-fondens åtagande och olika investeringsval studeras.

Styrelsen ska också besluta om de riktlinjer som ska gälla för att verkställa strategin. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska årligen fastställa en verksamhetsplan (4 kap. 2 §). Denna ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, men även en riskhanteringsplan. Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målen för placeringsverksamheten ska uppnås. Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker hanteras. Det ska även finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker.

Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta portföljer som huvudsakligen består av likvida tillgångar. Med likvida tillgångar avses överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument som är, eller inom ett år från emissionen av dem avses bli, föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), fondandelar som kan lösas in med kort varsel, kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar och derivatinstrument (4 kap. 5 §).

Första–Fjärde AP-fonderna får förvärva eller inneha illikvida tillgångar som vid investeringstillfället uppgår till högst 40 procent av det verkliga värdet av AP-fondens samtliga tillgångar (4 kap. 8 §). Med illikvida tillgångar avses tillgångar som inte är likvida (4 kap. 5 §). Investeringar i aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES får endast ske genom fonder, fastighetsbolag (dvs. bolag som har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt) eller riskkapitalföretag (dvs. företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar [4 kap. 8 a §]). Beträffande obligationer och andra fordrings-

Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna bör inte heller i fortsättningen få göra direktinvesteringar i infrastrukturföretag vars aktier eller andra andelar inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES. AP-fonderna bör bara få göra sådana investeringar indirekt genom fonder, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag.

Förslagen i 2019 års promemoria överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte någon ändring av röstandelsbegränsningen i onoterade riskkapitalföretag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

SPF Seniorerna avstyrker förslaget på den grunden att AP-fonderna bör ges moderna och flexibla regler som möjliggör en större frihet, möjlighet att följa marknadspraxis och som fungerar väl på längre sikt.

I fråga om investeringar tillsammans med andra investerare (s.k. saminvesteringar) i företag vars aktier eller andra andelar inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES (onoterade företag), framhåller Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden, Landsorganisationen i Sverige (LO), Sjunde AP-fonden och Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA) att Första–Fjärde AP-fonderna bör få göra direktinvesteringar i onoterade företag eftersom det ger större flexibilitet och att fler investeringsmodeller skulle bidra till ytterligare avkastningsmöjligheter. Även Swedish House of Finance vid Handelshögskolan i Stockholm (SHoF) anser att AP-fonderna bör få göra direktinvesteringar men under förutsättning att det sker organisationsmässiga förändringar eftersom det är viktigt att AP-fonderna inte bygger upp fyra parallella investeringsorganisationer för investeringar i illikvida tillgångar utan att de i stället bör samarbeta om kompetens och resurser.

I fråga om direktinvesteringar i infrastrukturföretag framhåller Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden, LO, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Svensk vindenergi, SVCA, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Tredje AP-fonden att AP-fonderna bör få direktinvestera i infrastrukturföretag på samma sätt som de i dagsläget får investera i fastighetsbolag. SHoF anser visserligen att AP-fonderna bör få göra direktinvesteringar i infrastrukturföretag, men att det bör åtföljas av organisationsförändringar så att AP-fonderna inte bygger upp fyra parallella investeringsorganisationer för investeringar i illikvida tillgångar i stället för att samarbeta om kompetens och resurser samt påtalar att det är lämpligt att i största möjliga mån ha samma regelverk för investeringar i onoterade företag, oavsett verksamhet.

I fråga om begränsningen av en AP-fonds innehav i aktier eller andra andelar i ett riskkapitalföretag (röstetalet) anser Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden, LO, Sjunde AP-fonden och Tredje AP-fonden att andelen av röstetalet som en AP-fond får inneha bör ökas. Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden och Tredje AP-fonden anser att begränsningen bör sättas vid 50 procent, alternativt vid 35 procent. Andra AP-fonden påtalar att ett högre röstetal typiskt sett ger större inflytande i styrningen av bolaget när det gäller strategiska frågor, utan att ägaren tar på sig det operativa företagsledningsansvaret.

Andra AP-fonden, Fjärde AP-fonden och Tredje AP-fonden anser att begreppet operativt företagsledningsansvar är något oklart i förhållande till strategiskt ägaransvar och därför behöver förtydligas. SVCA anser att begreppet riskkapitalföretag är föråldrat och bör bytas ut.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Investeringar i onoterade företag genom fonder, fastighetsbolag och riskkapitalföretag

Första–Fjärde AP-fonderna får enligt gällande regelverk förvärva eller inneha aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES bara genom fonder, fastighetsbolag och riskkapitalföretag (4 kap. 8 a § lagen om allmänna pensionsfonder).

Ibegreppet fonder ingår även investeringsstrukturen fond-i-fond. Första–Fjärde AP-fonderna gör i dag fondinvesteringar och har därigenom byggt upp både kunskap om och erfarenhet av att utvärdera framför allt fondförvaltare. Genom investeringarna i onoterade fastighetsbolag och noterade bolag har AP-fonderna även lång erfarenhet och kunskap av ägarstyrning av sådana bolag.

Riskkapitalföretag är, enligt definitionen i lagen om allmänna pensionsfonder, företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES (4 kap. 8 a § 3). Den nuvarande bestämmelsen motsvarar delvis den tidigare lydelsen av 4 kap. 5 och 8 §§ samma lag (prop. 2017/18:271 s. 18 och 38). Definitionen av riskkapitalföretag har i sak varit densamma sedan lagen om allmänna pensionsfonder infördes (prop. 1999/2000:46 s. 165).

Gällande bestämmelse i lagen om allmänna pensionsfonder (4 kap.

8 a §) tillåter var och en av Första–Fjärde AP-fonderna att i dag göra saminvesteringar i onoterade företag genom riskkapitalföretag. Sådana saminvesteringar bör vara tillåtna oavsett om aktierna eller de andra andelarna i riskkapitalföretaget handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES eller inte. Detta är en lämplig struktur eftersom grundtanken sedan starten av det reformerade pensionssystemet har varit att AP-fondernas placeringar i onoterade företag ska ske i indirekt form (samma prop. s. 87). Genom denna struktur upprätthålls att AP-fondernas kapitalförvaltning främst har finansiella mål och att APfonderna inte börjar bygga upp organisationer som har till uppgift att ha det operativa företagsledningsansvaret, dvs. att långsiktigt och aktivt driva företagens verksamhet, i företagen som AP-fonderna investerar i. Dessutom bedöms en sådan struktur inte medföra att Första–Fjärde AP-fond- erna behöver bygga upp betydande organisationer för riskkapitalinvesteringar, vilket vanligen krävs om en investerare ska investera direkt i onoterade företag.

Regeringen anser, till skillnad från Fjärde AP-fonden, Första APfonden, LO, Sjunde AP-fonden och SVCA, att det i dagsläget inte är lämpligt att göra det möjligt för Första–Fjärde AP-fonderna att kunna direktinvestera i onoterade företag, annat än i fastighetsbolag och riskkapitalföretag. I likhet med SHoF anser regeringen att det inte är eftersträvansvärt att skapa en reglering som medför att Första–Fjärde AP-fond-

erna behöver bygga upp fyra parallella investeringsorganisationer för investeringar i illikvida tillgångar. Frågan om förändringar av AP-fond- ernas organisation ryms dock inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. AP-fonderna bör därför även fortsättningsvis vara hänvisade till indirekt ägande i onoterade företag genom fond, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag.

I sammanhanget bör betonas att det inte finns några krav på att ett riskkapitalföretag redan ska vara bildat av andra investerare för att en APfond ska kunna investera i det, utan Första–Fjärde AP-fonderna kan vara med och starta ett sådant. Första–Fjärde AP-fondernas ägande i ett riskkapitalföretag är dock begränsat. Ingen av dessa AP-fonder får inneha så många aktier eller andra andelar i ett onoterat riskkapitalföretag att röstetalet för dem överstiger 30 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i företaget (4 kap. 9 § lagen om allmänna pensionsfonder). Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden, LO, Sjunde AP-fonden och Tredje AP-fonden anser att andelen av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i ett onoterat riskkapitalföretag som en AP-fond får inneha bör ökas. Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden och Tredje AP-fonden föreslår att nivån ska höjas till 50 procent, eller åtminstone till 35 procent. Fjärde AP-fonden påtalar att mer eller mindre likvärdiga ägarandelar i ett riskkapitalföretag underlättar för att göra investeringsstrukturen framgångsrik och långsiktig. Enligt Första AP-fonden underlättar uppstarten av ett företag att några få ägare med ungefär lika stor ägarandel kommer överens.

AP-fonderna ska i huvudsak styras av finansiella mål och inte ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i onoterade riskkapitalföretag. Ur ett kostnadsperspektiv är det även av vikt att AP-fonderna samarbetar, antingen med varandra eller andra institutionella investerare, i fråga om investeringar i onoterade företag. Genom att investera i ett riskkapitalföretag delar investerarna på kostnader för bl.a. kompetens, förvaltning och risker. Det är därför inte lämpligt att AP-fonderna tillåts inneha ett alltför högt röstetal i sådana riskkapitalföretag. Regeringen anser att ett innehav motsvarande högst 35 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i ett onoterat riskkapitalföretag är väl avvägt.

Utvecklingen under senare år har inneburit att investerare går ihop och gör saminvesteringar genom gemensamt ägda onoterade företag för att möjliggöra för långsiktiga och kostnadseffektiva investeringar med ett ökat fokus på hållbarhetsfrågor. Det bör därför finnas goda möjligheter för AP-fonderna att hitta samarbetspartners. Det finns dessutom inget hinder mot att tre AP-fonder tillsammans investerar i ett onoterat riskkapitalföretag.

Eftersom Första–Fjärde AP-fonderna i sin kapitalförvaltning i huvudsak ska ha finansiella mål och AP-fonderna tillsammans kan vara de enda ägarna i ett onoterat riskkapitalföretag, bör det tydliggöras i lag att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett onoterat riskkapitalföretag. Det hindrar inte att riskkapitalföretaget organiseras så att det operativa företagsledningsansvaret sköts internt eller att företaget anlitar en extern förvaltare. I de fall en AP-fond investerar i ett onoterat riskkapitalföretag tillsammans med andra investerare skulle en av de andra investerarna kunna ta på sig det operativa företagsledningsansvaret.

Andra AP-fonden, Fjärde AP-fonden och Tredje AP-fonden anser att begreppet operativt företagsledningsansvar är något oklart i förhållande till strategiskt ägaransvar. Med operativt företagsledningsansvar avses den löpande förvaltningen av ett företag och beslut som fattas med anledning av den. Vad som avses med den löpande förvaltningen i ett enskilt fall är beroende av det företagets verksamhet och storlek. I ett riskkapitalföretag ingår vanligen uppgifter som att söka efter och utvärdera enskilda företag, t.ex. due diligence (dvs. genomgång av kommersiella, legala, finansiella och hållbarhetsmässiga förutsättningar), värdering och analyser, i den löpande förvaltningen, men även att sköta förvaltningen av de företag som riskkapitalföretaget innehar aktier eller andra andelar i.

Även med denna begränsning kan Första–Fjärde AP-fonderna fortsättningsvis vara aktiva ägare i de onoterade riskkapitalföretag de investerat i genom att fatta strategiska beslut för företagen, t.ex. i form av styrelserepresentation, och rösta på bolagsstämmor.

SVCA anser att begreppet riskkapitalföretag leder till begreppsförvirring. Begreppet riskkapitalföretag definieras i lagen om allmänna pensionsfonder och har använts sedan lagens tillkomst. Det finns enligt regeringens uppfattning inte skäl att göra någon ändring i fråga om det begreppet.

Regeringen anser, till skillnad från SPF Seniorerna, att de ändringar som föreslås ger AP-fonderna moderna och flexibla placeringsregler som bör fungera väl på längre sikt.

Infrastrukturinvesteringar genom fond, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag

Flera remissinstanser anser att Första–Fjärde AP-fonderna bör få direktinvestera i infrastrukturföretag vars aktier eller andra andelar inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, på samma sätt som de i dag kan investera i fastighetsbolag. I det följande benämns sådana infrastrukturföretag onoterade infrastrukturföretag.

För att ett bolag ska vara ett fastighetsbolag enligt definitionen i lagen om allmänna pensionsfonder (4 kap. 6 §) krävs att det har till huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt. Infrastrukturinvesteringar kan vara långsiktiga investeringar med stabila reala kassaflöden vilka har stora likheter med fastighetsinvesteringar. Det finns en fast tillgång, t.ex. en järnväg eller ett elnät, som generar löpande kassaflöden och som kan vara intressant att äga under en lång tid framöver. Investeringarna kan också rent fysiskt vara mycket lika fastigheter och Första–Fjärde AP-fonderna klassificerar redan i dag vissa investeringar i fastighetsbolag som infrastrukturinvesteringar, t.ex. elnätsbolaget Ellevio.

Jämfört med fastighetsinvesteringar är infrastrukturinvesteringar ett mycket mer heterogent område, där risker och krav på kompetens skiljer sig mycket åt beroende på investering. Begreppet infrastruktur kan delas upp på flera olika sätt och det finns inte någon enhetlig definition av begreppet. Vanliga indelningar är ekonomisk och social infrastruktur samt hård och mjuk infrastruktur. Ekonomisk infrastruktur omfattar transporter, energi, vatten- och avloppsnät samt kommunikation. Medan social infrastruktur innefattar det som ibland kallas samhällsfastigheter, som t.ex. skolor, sjukhus och sportanläggningar, men även samhällstjänster och

service som bidrar till välfärdssamhället, som t.ex. pedagogisk verksamhet, vård och omsorg, hälsa och fritid. Med hård infrastruktur avses fysiska tillgångar som i regel har formen av stora nätverk, t.ex. vägar, järnvägar, vatten- och avloppsnät samt infrastruktur för bl.a. tv- och radiosändningar, it och telefoni. Den mjuka infrastrukturen skiljer sig från den hårda genom att den inte primärt består av fysiska tillgångar. Med mjuk infrastruktur avses bl.a. programvaror, funktioner och databaser som tillsammans med hårdvaruinfrastrukturen bildar infrastrukturen.

En annan indelning av infrastruktur är utifrån om det är fråga om projektfasen, dvs. uppförande av ny infrastruktur (eng. greenfield), eller utvecklad infrastruktur, dvs. köp, försäljningar och omstruktureringar av befintliga anläggningar (eng. brownfield). Infrastruktur som är i projektfasen har högre risk och kräver mer specifik kompetens av ägaren. Utvecklad infrastruktur har lägre risk eftersom det oftast finns ett löpande kassaflöde.

Med hänsyn till att området infrastruktur är betydligt bredare och mångskiftande än fastigheter är det inte självklart att en investeringsmodell som passar för att analysera fastighetsinvesteringar också lämpar sig för att analysera infrastrukturinvesteringar. Infrastrukturinvesteringar har även högre exponering mot politisk-, regelverks- och ryktesrisk än andra tillgångar eftersom det ofta är samhällsviktiga funktioner som t.ex. ett elnät eller en skola som påverkar många människor. För att minska dessa risker blir valet av investering och samarbetspartners mycket viktigt vid en infrastrukturinvestering.

Över lag kräver direktinvesteringar i onoterade företag stora resurser i form av kunskap och kompetens att kunna utvärdera och analysera företag eftersom minst en traditionell due diligence, dvs. genomgång av kommersiella, legala, finansiella och hållbarhetsmässiga förutsättningar, bör genomföras. Detta är en bedömning som skiljer sig från att bedöma lämpliga fondförvaltare eller noterade företag. Vid en direktinvestering görs en investering direkt i operativ verksamhet genom köp av aktier eller andra andelar i ett onoterat företag. Vanligtvis har investeraren en betydande ägarandel. Direktinvesteringar innebär därför ett djupare engagemang i företagen som investeraren har investerat i och i många fall ett mycket starkt ägarinflytande i de enskilda företagen, t.ex. i frågor om hållbarhet eller tillskott av medel. Investeraren behöver således ha djupa kunskaper när det gäller hela affärscykeln och bör ha samma kompetens som en fondförvaltare som gör liknande investeringar för att ha goda förutsättningar att lyckas med sin investering.

McKinsey & Company uppskattar i sin utvärdering av AP-fondernas verksamhet år 2016 att vissa utländska pensionsfonder har 100–200 anställda utspridda globalt för att sköta alternativa investeringar och att det framför allt är investeringsprocessen vid direktägande inom riskkapital, hedgefonder och reala tillgångar som driver det stora behovet av anställda (skr. 2016/17:130 bilaga 9 s. 303). Även Sjätte AP-fonden, som har i uppdrag att göra direktinvesteringar, har byggt upp en betydande organisation för att kunna utföra dessa.

I dagsläget kan Första–Fjärde AP-fonderna investera i onoterade infrastrukturföretag genom fonder och genom saminvestering i riskkapitalföretag. AP-fonderna har dock inte använt sig av saminvesteringar i någon större utsträckning. Investerare brukar vanligtvis göra saminvesteringar

i (sidoinvestering). Även Andra AP-fonden och Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA) anser att sådana investeringar bör tillåtas, men med den uttryckliga begränsningen att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i sidoinvesteringen. SHoF anser att organisationsmässiga förändringar behöver vidtas eftersom det är viktigt att AP-fonderna inte bygger upp fyra parallella investeringsorganisationer för investeringar i illikvida tillgångar utan att de i stället bör samarbeta om kompetens och resurser. Fjärde AP-fonden anser att AP-fonderna bör få göra sidoinvesteringar i onoterade företag tillsammans med t.ex. riskkapitalfonder, institutionella och industriella ägare eller andra investerarkonsortier.

Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande placeringsregler får Första–Fjärde AP-fonderna förvärva eller inneha aktier eller andra andelar i onoterade företag bara genom fonder, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag (4 kap. 8 a § lagen om allmänna pensionsfonder, se även avsnitt 7.1). Det är vanligt att förvaltare av fonder som investerar i onoterade företag kan erbjuda vissa investerare att, förutom att köpa fondandelar, även få köpa aktier i ett eller flera av företagen som kommer att ingå i fonden, s.k. sidoinvestering, men utan att investeraren tar på sig det strategiska eller operativa ägaransvaret. Med sidoinvestering avses i detta lagstiftningsärende just denna slags investering. En sidoinvestering kan därför inte, som Fjärde AP-fonden anser, göras tillsammans med andra institutionella och industriella ägare eller andra investerarkonsortier. AP-fonderna kan i dagsläget göra sidoinvesteringar i onoterade företag under förutsättning att de görs genom en fond eller ett riskkapitalföretag. I promemorian föreslås inte någon ändring i denna del. Första AP-fonden påtalar att strukturen med investering genom en fond eller ett riskkapitalföretag innebär en merkostnad för AP-fonderna och pensionssystemet i sin helhet, eftersom andra institutionella investerare inte har dessa krav på sig kommer AP-fonderna att få bära extrakostnaderna för dessa strukturer.

Flera remissinstanser påpekar att med AP-fonderna jämförbara institutionella investerare typiskt sett kan delta i sidoinvesteringar i form av direktinvesteringar. Att göra sidoinvesteringar är ett vanligt sätt för institutionella investerare att få ner förvaltningskostnaderna vid investeringar i onoterade företag genom fonder, se avsnitt 6. Samtidigt är sidoinvesteringar typiskt sett passiva investeringar som inte ger den institutionella investeraren någon formell makt eller kontroll över de onoterade företagen. Det är förvaltaren av riskkapitalfonden som ansvarar för den löpande förvaltningen och ägarstyrningen av det onoterade företaget.

För att kunna göra sidoinvesteringar framgångsrikt krävs dock en annan kunskap än den som krävs för att göra fondinvesteringar och investeringar i noterade företag. Eftersom fondförvaltaren gör en primär due diligence av det onoterade företaget krävs dock inte lika mycket resurser vid en sidoinvestering som vid en direktinvestering. Vid en sidoinvestering krävs kunskap för att göra en sekundär due diligence av fondförvaltarens due diligence. Såsom SHoF påpekar behöver investeraren resurser för att kunna genomföra detta under tidspress och dessutom behövs kompetens för att bedöma om det föreligger risk för s.k. snedvridet urval (eng. adverse selection), dvs. risk för att fondförvaltaren erbjuder en sidoinvestering i ett företag som denne bedömt är av sämre kvalitet. För uppgiften att göra en sekundär due diligence skulle en extern rådgivare kunna anlitas. Eftersom

Mot bakgrund av att en sidoinvestering är en passiv investering, som vanligen kan göras med begränsade personalresurser, och som bidrar till att minska förvaltningskostnaderna, anser regeringen att Första–Fjärde AP-fonderna bör få möjlighet att kunna göra sidoinvesteringar utan krav på att de görs genom en fond eller ett riskkapitalföretag. Placeringsreglerna bör därför ändras så att AP-fonderna tillåts göra dessa investeringar. Regeringen anser i likhet med Andra AP-fonden och SVCA att det av placeringsreglerna uttryckligen bör framgå att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i en sidoinvestering. Hur stort innehav en AP-fond får ha i en sidoinvestering regleras av bestämmelserna om röstandelsbegränsning i lagen om allmänna pensionsfonder (4 kap. 9 §). Huvudregeln är att ingen av Första–Fjärde AP-fonderna får inneha så många aktier eller andra andelar i ett företag att röstetalet för dem överstiger 10 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget.

7.3Innehav i fastighetsbolag och riskkapitalföretag när andelarna i företaget tas upp till handel

Regeringens förslag: Om Första–Fjärde AP-fonderna innehar aktier eller andra andelar i ett fastighetsbolag eller ett riskkapitalföretag vars aktier eller andra andelar inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, ska AP-fonden få behålla ett innehav som överstiger 10 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i bolaget eller företaget om aktierna eller de andra andelarna tas upp till handel.

Innehav i fastighetsbolag vars aktier eller andra andelar är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES ska inte få ökas så länge AP-fondens innehav överstiger begränsningen ovan.

Innehav i riskkapitalföretag vars aktier eller andra andelar är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES ska till den del de överstiger begränsningen ovan avvecklas så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena.

Förslagen i 2019 års promemoria överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska Första–Fjärde AP-fond- ernas innehav i riskkapitalföretag som noteras till den del de överstiger begränsningen om 10 procent avvecklas så snart det med hänsyn till marknadsförhållandena är lämpligt och senast när det kan göras utan förlust för AP-fonden.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Första–Fjärde AP-fonderna och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) avstyrker kravet på att ett innehav i riskkapitalföretag som noteras

ska avvecklas till den del det överstiger 10 procent av röstetalet senast när det kan göras utan förlust för AP-fonden eftersom de anser att regleringen är otydlig och försvårar en notering. Även Swedish House of Finance vid Handelshögskolan i Stockholm (SHoF) är av samma skäl kritisk mot att det på detta sätt fastslås i lag exakt hur avvecklingen av överskjutande ägarandelar ska gå till men anser samtidigt att det är rimligt att AP-fond- erna över tid ska avyttra innehav i nynoterade företag som överstiger begränsningen och föreslår att det bör anges att överskjutande ägarandelar ska avyttras på lämpligt sätt över tid och att det ytterst är styrelsens ansvar att bedöma vad det innebär i det enskilda fallet. Andra AP-fonden anser också att en bättre formulerad regel är att ”avyttring, ned till tio procent, ska ske utan onödigt dröjsmål på ett sätt som är till största möjliga nytta för pensionssystemet”. Första–Fjärde AP-fonderna föreslår att samma regel som den som föreslås för notering av fastighetsbolag bör gälla vid notering av riskkapitalföretag.

Tredje AP-fonden påtalar att frågor om olika händelser i ett företag som passivt kan medföra att röstandelen i företaget ökar, t.ex. att ett aktiebolag sätter ner aktiekapital motsvarande återköpta aktier eller att en AP-fond vid en nyemission med företrädesrätt tecknar för sitt fulla innehav samtidigt som alla utgivna teckningsrätter inte utnyttjas, inte behandlas i promemorian.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande regelverk får var och en av Första–Fjärde AP-fonderna inneha aktier eller andra andelar motsvarande högst 10 procent av röstetalet i ett svenskt eller utländskt företag vars aktier eller andelar är föremål för handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES (4 kap. 5 och 9 §§ lagen om allmänna pensionsfonder). Begränsningen gäller dock inte fastighetsbolag i vilka AP-fonden ensam eller tillsammans med någon eller några av de andra AP-fonderna innehade minst hälften av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i bolaget när aktierna eller de andra andelarna togs upp till handel på en reglerad marknad (4 kap. 9 § andra stycket 2).

Skälen till att ägarbegränsningen skrevs in i lag var att säkerställa AP-fondernas övergripande mål, som är en effektiv kapitalförvaltning. Det ansågs dessutom inte motiverat att staten genom AP-fonderna tar på sig ett ökat ansvar i företagsledningsfrågor (prop. 1999/2000:46 s. 99).

Begränsningen innebär att i ett fastighetsbolag vars aktier är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES som AP-fonden – antingen ensam eller tillsammans med övriga tre AP-fonder – inte innehar minst hälften av röstetalet för samtliga aktier, får AP-fonden endast äga så många aktier att röstetalet för dem inte överstiger 10 procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. I det följande benämns sådana bolag noterade fastighetsbolag.

Beträffande fastighetsbolag vars aktier inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES finns ingen ägarbegränsning för AP-fonderna (4 kap. 9 § andra stycket 1). I det följande benämns sådana bolag onoterade fastighetsbolag. Ägarbegränsningen om 10 procent av röstetalet för ett noterat fastighetsbolags aktier eller andra andelar begränsar AP-fondernas möjlighet att notera ett onoterat fastighetsbolag där AP-fondens ägarandel ensam eller tillsammans med någon av de andra tre AP-fonderna är lägre än 50 procent av röstetalet. Detta eftersom AP-fonden innan fastighetsbolaget kan

Därför bör en del av portföljen kunna investeras i räntebärande värdepapper som inte är noterade. Det ställdes dock upp ett krav på att de är omsättningsbara, dvs. utgivna för allmän omsättning (prop. 1999/2000:46 s.87).

Sedan lagen om allmänna pensionsfonder trädde i kraft har det skett en stor utveckling av kreditmarknaden. Särskilt efter finanskrisen 2008 har marknaden för illikvida krediter vuxit kraftigt. Förvaltad volym i fonder som investerar i illikvida krediter har trefaldigats de senaste 10 åren. I USA har en stor del av utlåningen sedan länge skett utanför banksektorn och i Europa har institutioners andel av primärtutlåningen ökat från ca 30 procent år 2010 till ca 70 procent år 2016.

Illikvida krediter är intressanta för institutionella investerare ur ett portföljperspektiv eftersom tillgångsslaget ger en attraktiv förväntad avkastning samtidigt som exponeringen mot ränterisk oftast är låg. Den förväntade avkastningen uppkommer genom att investeraren tar på sig likviditetsrisk, dvs. begränsningar i möjligheten att avyttra krediten, och kreditrisk, dvs. risken att en kredittagare inte fullgör sina åtaganden. Hur stora dessa risker faktiskt är beror på typ av kredit, var i kapitalstrukturen den befinner sig och om det finns säkerheter kopplade till krediten eller inte.

Investeringar i illikvida krediter kan ske genom fonder, saminvesteringsstrukturer med t.ex. banker, leasing- och finansbolag eller andra institutionella investerare eller som en direktinvestering. Vid investeringar genom fonder tar en annan part på sig det huvudsakliga ansvaret för kreditbedömning och administration av krediterna och har finansiella resurser att stötta företag i det fall så skulle behövas. Detsamma kan gälla vid saminvesteringar genom ett gemensamägt företag.

Enligt de nya placeringsregler som sedan den 1 januari 2019 gäller för Första–Fjärde AP-fonderna får AP-fonderna placera en större del av kapitalet i illikvida tillgångar än tidigare. Investeringar i obligationer och andra fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning skulle kunna vara ett sätt för AP-fonderna att diversifiera portföljerna ytterligare. Regeringen anser, till skillnad från Första–Tredje AP-fonderna och TCO, att Första–Fjärde AP-fonderna inte bör få direktinvestera i fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning. Det är inte lämpligt att Första–Fjärde AP-fonderna har möjlighet att ägna sig åt direktlåneverksamhet, bl.a. eftersom det skulle innebära en uppbyggnad av stora interna kreditprövningsorganisationer i alla fyra AP-fonder. Bestämmelsen om att obligationer och andra fordringsrätter ska vara utgivna för allmän omsättning bör därför finnas kvar. Andra AP-fonden, Fjärde AP-fonden och Tredje AP-fonden anser att begreppet utgivna för allmän omsättning bör moderniseras. Regeringen anser av ovan nämnda skäl att begreppet bör kvarstå oförändrat eftersom det fyller en viktig funktion.

Regeringen anser dock att Första–Fjärde AP-fonderna bör få göra vissa indirekta investeringar i obligationer och andra fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning. Såsom det föreslås i promemorian bör AP-fonderna få investera i sådana fordringsrätter genom fonder. Regeringen anser, i likhet med Fjärde AP-fonden, att AP-fonderna även bör få göra sådana investeringar genom riskkapitalföretag. AP-fonderna bör dock inte ha möjlighet att investera direkt i onoterade företag som har som verksamhet att lämna krediter till konsumenter. Definitionen av riskkapitalföretag bör därför ändras till att omfatta företag som har till huvud-

Förslagen i 2015 års promemoria överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: I en myndighets upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- och driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL). Beträffande utlåning tar bestämmelsen sikte på medel som förvaltas av AP-fonderna och andra medel som en myndighet har att placera i förräntningssyfte (prop. 1979/80:2 Del A s. 237 f.).

Bestämmelsen tillkom när såväl AP-fondernas verksamhet som kapitalmarknaderna såg annorlunda ut jämfört med i dag. AP-fondernas placeringsregler var då begränsade till placeringar i räntebärande instrument inklusive traditionell utlåning. Bestämmelsen täckte det behov av sekretess som fanns inom ramen för dåvarande placeringsregler. Behovet av sekretess fanns framför allt när det gällde möjligheten att lämna lån till företag. För att kunna lämna sådana lån behövde AP-fonderna information om finansiella förhållanden som de lånsökande företagen bara lämnade ut om informationen skyddades av sekretess.

Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler har därefter ändrats, bl.a. genom lagen om allmänna pensionsfonder. Genom ändringarna i AP-fond- ernas placeringsregler som trädde i kraft den 1 januari 2019 får AP-fond- erna investera i en större andel illikvida tillgångar än tidigare. I denna proposition tydliggörs att en AP-fond får investera tillsammans med andra institutionella investerare i onoterade riskkapitalföretag (se avsnitten 7.1 och 7.4) och föreslås bl.a. att AP-fonderna ska få göra sidoinvesteringar tillsammans med fonder som de investerat i (se avsnitt 7.2). Genom förslagen i denna proposition kommer AP-fondernas möjligheter att göra investeringar i onoterade tillgångar, dvs. illikvida tillgångar, att utökas.

Inom AP-fondernas verksamhet som kan hänföras till affärsmässig utlåningsverksamhet, t.ex. att ge krediter till fastighetsbolag, följer redan i dagsläget av 31 kap. 4 § OSL att sekretess gäller för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. AP-fondernas verksamhet består i huvudsak av att göra placeringar i finansiella instrument och inte att ge krediter. Att ge ett företag en kredit eller att köpa en aktie eller annan andel i ett företag är dock bara olika sätt att tillhandahålla kapital till ett företag. En kreditgivare respektive en investerare är i behov av liknande information om ett företag för att kunna göra en bedömning av om det är lämpligt att ge krediten respektive att köpa t.ex. aktierna. Företaget som lämnar uppgifter om affärs- eller driftförhållande till en investerare – för att investeraren ska kunna bedöma om den ska investera i företaget, oavsett om det är för att ge en kredit eller köpa aktier – har samma behov av sekretesskydd för uppgifterna oavsett i vilken form investeraren gör investeringen.

Inom AP-fondernas verksamhet är behovet av sekretess numera störst när det gäller investeringar i onoterade tillgångar, t.ex. riskkapitalfonder eller fastighetsbolag, dvs. utanför den traditionella noterade marknaden. En investering inleds vanligen med att en AP-fond utvärderar förutsätt-

ningarna för en potentiell investering. Redan i detta skede behöver AP-fonden få ta del av information om riskkapitalfondens respektive fastighetsbolagets specifika strategier, tidigare investeringar inklusive konfidentiell information om portföljbolagstransaktioner (förvärvsstrategier, avkastningar, vinstutveckling, problemområden och tänkta tilläggsförvärv m.m.), uppgifter om anställda och tidigare anställda, uppgifter om avgifter och kostnader, uppgifter om eventuella tillsynsärenden och uppgifter om planerade förvärv m.m. Dessa uppgifter kan vara företagshemligheter och det är vanligt att investeraren behöver skriva på ett sekretessavtal.

Om en AP-fond sedan beslutar att investera i t.ex. en riskkapitalfond eller ett fastighetsbolag, uppstår det vanligen ett behov av att kunna sekretessbelägga innehåll i avtalet men även information som AP-fonden erhåller om de investeringar som genomförs under avtalstiden. Enligt 31 kap. 16 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden när denne i annat fall än bl.a. 4 § samma kapitel har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Beträffande en handling som anger villkoren i ett avtal gäller sekretessen dock längst till dessa att två år har gått från det att avtalet slöts. När AP-fonderna investerar i t.ex. ett fastighetsbolag eller en riskkapitalfond är placeringen långsiktig och ofta längre än två år. En riskkapitalfond avvecklas vanligen först efter 10–15 år och avtalet löper under den tiden. Det finns därför behov av att kunna sekretessbelägga uppgifter om motparten en längre tid än vad som är möjligt enligt bestämmelsen i 31 kap. 16 § OSL.

Vid de tillfällen en AP-fond får möjlighet att investera i ett bolag inför en börsintroduktion behöver AP-fonden få tillgång till olika slags icke offentlig ekonomisk information, t.ex. prognoser m.m., om investeringsobjektet. Det skulle kunna få allvarliga konsekvenser för investeringsobjektet om AP-fonden inte kan sekretessbelägga dessa uppgifter eftersom informationen vanligen är marknadspåverkande.

Även om AP-fonden beslutar att inte genomföra någon investering kan behov uppstå av att kunna sekretessbelägga uppgifterna om ett företags affärs- eller driftförhållanden så länge AP-fonden har en skyldighet eller ett behov av att bevara dessa.

Inom investeringsverksamheten har AP-fonderna sedan flera år tillbaka även ägardialoger med portföljbolag. Dialoger med portföljbolag utgör en väsentlig del av investeringsverksamheten i modern kapitalförvaltning och även andra med AP-fonderna jämförbara internationella institutionella investerare har ägardialoger med sina portföljbolag. AP-fonderna använder ägardialoger som verktyg i bl.a. sitt hållbarhetsarbete. En förutsättning för att bolagen ska vara beredda att ha dessa dialoger med AP-fonderna är att de kan förlita sig på att dialogerna inte blir offentliga, såvida inte de gäller sådan information som bolagen har skyldighet att offentliggöra. Enbart den omständigheten att en AP-fond inleder en ägardialog kan vara en känslig uppgift för bolaget.

Inom AP-fondernas investeringsverksamhet finns således ett behov av att kunna skydda uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden. Detta för att AP-fonderna inte ska riskera att inte få tillgång till all relevant information från ett företag vid en investering, men även för att de kan bli ointressanta som investerare om de inte kan sekretessbelägga t.ex.

Uppgifterna som AP-fonderna behöver få del av för att kunna bedriva investeringsverksamheten ändamålsenligt är av liknande slag som inom utlåningsverksamheten. Ett rakt skaderekvisit gäller för uppgifterna i en myndighets affärsmässiga utlåningsverksamhet, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Det är av vikt att allmänheten och media kan få insyn i och granska AP-fondernas investeringsverksamhet eftersom det bidrar till att stärka kvaliteten i verksamheten och förtroendet för pensionssystemet. Mot den bakgrunden bör därför – på samma sätt som i AP-fond- ernas affärsmässiga utlåningsverksamhet – offentlighet presumeras även i AP-fondernas affärsmässiga investeringsverksamhet. Ett rakt skaderekvisit bör således gälla för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som förekommer i investeringsverksamheten. Nuvarande bestämmelse i 31 kap. 4 § OSL bör därför utvidgas till att omfatta även affärsmässig investeringsverksamhet.

På samma sätt som gäller i dag i fråga om uppgifter inom utlåningsverksamheten bör sekretessen för uppgifter inom investeringsverksamheten överföras till en myndighet som får uppgiften (31 kap. 5 § OSL).

9Ikraftträdande

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2020.

Förslagen i 2015 års promemoria överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2017.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Förslagen i 2019 års promemoria överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 mars 2020.

Remissinstanserna tillstryker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 maj 2020.

10Konsekvensanalys

10.1Inledning

I propositionen föreslås ytterligare ändringar i lagen om allmänna pensionsfonder som syftar till att det nya allokeringsmandatet som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna sedan den 1 januari 2019 ska kunna

4. placeringar genom fonder eller riskkapitalföretag.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förvärv av obligationer och andra fordringsrätter. Övervägandena finns i avsnitten 7.4 och 7.5.

I punkt 2 tas kravet på att innehavet ska uppgå till mer än hälften av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i fastighetsbolaget bort. Ändringen innebär att var och en av Första–Fjärde AP-fonderna får ge krediter till ett fastighetsbolag under förutsättning att AP-fonden innehar aktier eller andra andelar i bolaget. I punkten görs även en redaktionell ändring. I 1 c § finns en definition av fastighetsbolag.

Genom punkt 3, som är ny, får Första–Fjärde AP-fonderna ge krediter till ett riskkapitalföretag under förutsättning att AP-fonden innehar aktier eller andra andelar i företaget och dessa aktier eller andra andelar inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES. I 1 c § finns en definition av riskkapitalföretag.

Genom punkt 4, som är ny, får Första–Fjärde AP-fonderna genom placeringar i fonder eller riskkapitalföretag göra indirekta investeringar i obligationer och andra fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning. Sådana placeringar kan göras t.ex. i aktier eller andra andelar i riskkapitalföretag eller fonder som bedriver direktutlåning.

8 a § Första–Fjärde AP-fonderna får förvärva eller inneha aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES bara genom

1. fonder,
2. fastighetsbolag, eller
3. riskkapitalföretag.

Sådana aktier eller andra andelar i ett företag får också förvärvas eller innehas av Första–Fjärde AP-fonderna om en fond som AP-fonden förvärvar eller innehar aktier eller andra andelar i också förvärvar eller innehar aktier eller andra andelar i företaget. En AP-fond får inte ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett sådant företag.

Paragrafen innehåller bestämmelser om indirekta investeringar och sidoinvesteringar. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

Ändringen i första stycket 3 är en följd av att definitionen av riskkapitalföretag överförs till 1 c §.

Andra stycket, som är nytt, innebär att var och en av AP-fonderna får förvärva eller inneha sådana aktier eller andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES (onoterat företag) som den fond som AP-fonden förvärvar eller innehar aktier eller andra andelar i (s.k. sidoinvestering). Bestämmelserna i 9 § om röstandelsbegränsning gäller även för AP-fondernas innehav i sådana företag. En AP-fond får inte ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i sådana onoterade företag. När det gäller vad som avses med operativt företagsledningsansvar, se författningskommentaren till 5 b §.

9 § Ingen av Första–Fjärde AP-fonderna får inneha så många aktier eller andra andelar i ett företag att röstetalet för dem överstiger 10 procent eller, beträffande sådana aktier eller andra andelar i riskkapitalföretag som inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, 35 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget.

Bilaga 1Sammanfattning av promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna

I promemorian föreslås vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna. Syftet med förslagen är att öka kostnadseffektiviteten, avkastningsmöjligheterna och långsiktigheten när det gäller placeringar i illikvida tillgångar, men även att ge Första–Fjärde AP-fond- erna liknande förutsättningar som andra jämförbara institutionella investerare.

Det föreslås att det ska tydliggöras att Första–Fjärde AP-fonderna får göra saminvesteringar i onoterade företag genom onoterade riskkapitalföretag och att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i dessa riskkapitalföretag. Det föreslås också att Första–Fjärde AP-fonderna ska få behålla ett innehav av aktier eller andra andelar som överstiger 10 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget vid notering av fastighetsbolag eller riskkapitalföretag som en AP-fond innehar aktier eller andra andelar i före noteringen. Innehav i noterade fastighetsbolag ska dock inte få utökas så länge innehavet överstiger det som gäller enligt begränsningsregeln. Vid innehav i noterade riskkapitalföretag ska den del av innehavet som överstiger begränsningen avvecklas så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena. Den delen ska dock avvecklas senast när det kan göras utan förlust för fonden.

Det föreslås även att Första–Fjärde AP-fonderna ska få göra indirekta investeringar i obligationer och andra fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning genom placeringar i fonder och få ge lån till fastighetsbolag och onoterade riskkapitalföretag som de innehar aktier eller andra andelar i.

Lagförslag i promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 7, 8 a och 9 §§ lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ska ha följande lydelse.

3.företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta sådana aktier eller andra andelar (riskkapitalföretag).

3. riskkapitalföretag.

3. andelar i svenska och utländska fonder som inte medför rätt att utöva rösträtt för de aktier eller andra andelar i företag som ingår i dessa fonder.

företag fonden innehade aktier eller andra andelar i företaget när Bilaga 2 aktierna eller de andra andelarna togs upp till handel, och

4. andelar i svenska och utländska fonder som inte medför rätt att utöva rösträtt för de aktier eller andra andelar i företag som ingår i dessa fonder.

Ingen av Första–Fjärde AP-fonderna får öka sitt innehav i ett sådant fastighetsbolag som avses i andra stycket 2 så länge fondens innehav överstiger begränsningen i första stycket.

När aktierna eller de andra andelarna i ett sådant riskkapitalföretag som avses i andra stycket 3 har tagits upp till handel ska fonden avveckla den del av innehavet som överstiger begränsningen i första stycket så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena. Den delen ska dock avvecklas senast när det kan göras utan förlust för fonden.

Bilaga 3Förteckning över remissinstanserna beträffande promemorian Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna

Följande remissinstanser har lämnat synpunkter: Andra AP-fonden, Fjärde AP-fonden, Första AP-fonden, Kammarkollegiet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Sjätte APfonden, SPF Seniorerna, Svenskt Näringsliv, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Swedish House of Finance vid Handelshögskolan i Stockholm (SHoF), Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Tredje AP-fonden.

Därutöver har yttrande inkommit från Nasdaq Stockholm AB (Nasdaq) och Svensk vindenergi.

Följande remissinstanser har inte svarat eller angett att de avstår från att lämna några synpunkter: Pensionärernas Riksorganisation, Riksgäldskontoret och Sveriges riksbank.

Bilaga 4Sammanfattning av promemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34)

I promemorian föreslås en ny organisation för de myndigheter som förvaltar buffertkapitalet i inkomstpensionssystemet samt nya regler för förvaltningen av buffertkapitalet. I promemorian lämnas även förslag till nya regler för Sjunde AP-fonden som förvaltar det statliga förvalsalternativet inom premiepensionssystemet.

I stället för att, som i dag, förvaltas av Första–Fjärde och Sjätte APfonderna, föreslås buffertkapitalet delas upp i tre AP-fonder som var och en förvaltas av en AP-fondsmyndighet: Första, Andra respektive Tredje AP-fondsmyndigheten. Det föreslås att en ny huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet inrättas. Huvudmannen ska vara en nämndmyndighet, AP-fondsnämnden, med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet.

AP-fondsnämnden ska fastställa ett avkastningsmål och en referensportfölj för förvaltningen av AP-fonderna. Referensportföljen ska vara möjlig att efterlikna till låg kostnad, dvs. bestå av aktier och obligationer representerade av index. En AP-fondsmyndighet ska förvalta medlen i APfonden i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen, och med utgångspunkt i referensportföljen. Medlen i AP-fonden ska även förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och särskild vikt ska fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas, utan att det görs avkall på aktsamhetsprincipen. Under förutsättning att aktsamhetsprincipen iakttas får en AP-fondsmyndighet avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning eller för att uppfylla kravet på föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Referensportföljen ska vara utgångspunkt för en utvärdering av APfondsmyndigheternas förvaltning som görs av AP-fondsnämnden varje år. Regeringen föreslås utvärdera förvaltningen och AP-fondsnämndens verksamhet vart fjärde år. Regeringen ska även besluta om ett tak för APfondsmyndigheternas kostnader. AP-fondsnämnden ska lämna förslag till ett sådant kostnadstak.

AP-fondsmyndigheternas administration ska samordnas. Detta ska ske genom att en av myndigheterna ges uppdraget att ansvara för ett gemensamt servicecenter.

AP-fondsmyndigheterna ska även vara skyldiga att samverka när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar i syfte att ta tillvara stordriftsfördelar. Inom Andra AP-fondsmyndigheten, till vilken Sjätte AP-fondens verksamhet föreslås föras, ska det finnas ett kompetenscentrum för förvaltning av onoterade tillgångar.

Sjunde AP-fonden föreslås byta namn till Statens premiepensionsförvaltare. Placeringsreglerna ska, på samma sätt som när det gäller APfondsmyndigheterna, kompletteras av ett krav på att fondmedlen ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vidare föreslås att det nuvarande förbudet för Sjunde AP-fonden att rösta på bolagsstämma för aktier i svenska aktiebolag tas bort.

I promemorian föreslås även redovisningsregler för AP-fonds- myndigheterna och för Statens premiepensionsförvaltare. Riksrevisionen

ska få ansvar för revision av verksamheterna. Det föreslås även att bemyndigandet för AP-fonderna att teckna egna kollektivavtal tas bort, vilket innebär att myndigheterna blir bundna av de statliga kollektivavtalen.

AP-fondsnämndens, AP-fondsmyndigheternas och Statens premiepensionsförvaltares verksamhet föreslås i huvudsak regleras i lag. Myndighetsförordningen (2007:515) ska dock gälla. AP-fondsnämndens och AP-fondsmyndigheternas verksamhet föreslås regleras i en lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital. Statens premiepensionsförvaltares verksamhet föreslås regleras i en lag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel.

Övergången till den nya organisationen föreslås ske genom att nuvarande Sjätte AP-fonden avvecklas och kapital och uppgifter överförs till Andra AP-fonden, som byter namn till Andra AP-fondsmyndigheten. Vidare ska en av Första, Tredje och Fjärde AP-fonderna läggas ned och kapitalet överförs till de tre kvarvarande AP-fonderna. Regeringen föreslås fatta beslut om vilken av nämnda tre myndigheter som ska avvecklas.

Den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital föreslås träda i kraft den 1 januari 2017 såvitt avser de bestämmelser som gäller AP-fondsnämnden. Ombildningen av AP-fonderna föreslås ske den 1 juli 2017. De nya placeringsbestämmelserna ska enligt förslaget träda i kraft den 1 juli 2017. Den nya lagen om statlig förvaltning av premiepensionsmedel föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

Bilaga 5Lagförslag i promemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34) i relevanta delar

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 4 § och 32 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Bilaga 6Förteckning över remissinstanserna beträffande promemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34)

Följande remissinstanser har lämnat synpunkter: Sveriges riksbank, Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Revisorsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, Fjärde AP-fonden, Sjätte AP-fonden, Sjunde AP-fonden, Bokföringsnämnden, Kammarkollegiet, Arbetsgivarverket, Statskontoret, Statens tjänstepensionsverk, Statens servicecenter, Naturvårdsverket, Konkurrensverket, Tillväxtverket, Göteborgs universitet (Handelshögskolan), Lunds universitet (Nationalekonomiska institutionen och Knut Wicksells centrum för finansvetenskap), Uppsala universitet (Juridiska fakulteten), Institutet för finansforskning (SIFR), NASDAQ OMX, FAR, Fondbolagens förening, Sveriges Aktiesparares Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting, Lantbrukarnas Riksförbund, Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation, Privattjänstemannakartellen, SPF Seniorerna, Sveriges Pensionärers Riksförbund och Världsnaturfonden (WWF).

Därutöver har yttrande inkommit från Afrikagrupperna, Cardano, Emmaus Stockholm, Fair Action, FIAN Sverige, Forum Syd, Fossil Free Sverige, Industrifacket Metall, Jordens vänner, Klimataktion, Kristna Fredsrörelsen, Latinamerikagrupperna, Mats Larsson, Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA) och Västsvenska Handelskammaren.

Följande remissinstanser har inte svarat eller angett att de avstår från att lämna några synpunkter: Konjunkturinstitutet, Stiftelsen Industrifonden, Handelshögskolan i Stockholm, Sustainable Investment Research, Platform (SIRP), Aktietorget, Nordic Growth Market AB, Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden, Svensk Försäkring, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Sveriges Finansanalytikers förening, Arbetsgivaralliansen, Arbetsgivarföreningen KFO, Bankinstitutens Arbetsgivarorganisation, Företagarna, Pensionärernas Riksorganisation, Svenska KommunalPensionärernas Förbund, Riksförbundet Pensionärsgemenskap, Sveriges ungdomsorganisationer (LSU), CSR Sweden, Social Venture Network Sweden, Sveriges Forum för hållbara investeringar (SWESIF), Swedfund och Swedwatch.

2. fondandelar som kan lösas in med kort varsel,
3. kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar, och
4. derivatinstrument.

3Senaste lydelse 2018:2013.

2.krediter till ett fastighetsbolag, om fonden ensam eller tillsammans med någon eller några av de andra tre AP-fonderna innehar mer än hälften av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i bolaget.

3. krediter till ett riskkapitalföretag, om fonden innehar aktier eller andra andelar i företaget och dessa inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES, och
4. placeringar genom fonder eller riskkapitalföretag.

företaget.

När aktierna eller de andra andelarna i ett sådant riskkapitalföretag som avses i andra stycket 3 har tagits upp till handel ska fonden avveckla den del av innehavet som överstiger begränsningen i första stycket så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2020.

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 4 § och rubriken närmast före 31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2020.